II SAB/Op 17/12

Uzasadnienie

S. P. pismem z dnia 26 marca 2011 r. złożył skargę, w której wniósł o stwierdzenie naruszenia prawa polegającego na "niewydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzji zmuszającej organy administracji architektoniczno-budowlanej i osoby pełniące funkcje techniczne w budownictwie do nakazania usunięcia niezgodności architektoniczno-budowlanych i robót budowlanych wykonanych niezgodnie z wiedzą techniczną w trakcie realizacji budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w [...]" a naruszających art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, wskazał, że na mocy postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 13 października 2005 r., nr [...] został on wyznaczony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej – R. K., kierownika budowy czterokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego w [...] przy ul. [...], stanowiącego własność S. P. i W. P. Dodał, że przed złożeniem wniosku o ukaranie osoby posiadającej uprawnienia budowlane, organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające, które ma na celu ustalenie jaki czyn popełniono oraz jego okoliczności. Tak przeprowadzone czynności nie dały podstaw do złożenia wniosku o ukaranie do właściwego organu samorządu zawodowego.

Organ nadzoru podniósł, że jego działania w sprawie postępowania wyjaśniającego, co do odpowiedzialności zawodowej R. K. były kilkakrotnie przedmiotem skargi powszechnej wniesionej przez skarżącego do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który uznał je za bezzasadne.

. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r., wezwano skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi z dnia 26 marca 2011 r. przez określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego i wskazanie podstawy prawnej żądanych decyzji oraz wykazanie, że złożył on zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do organu wyższego stopnia.

Skarżący pismem z dnia 4 maja 2012 r. odpowiedział, że wnosi o wydanie orzeczenia w zakresie naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wskazanym podmiotom a dotyczącym usunięcia przez te podmioty zaistniałych wad budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Wobec treści skargi i pisma z 4 maja 2012 r. należało przyjąć, że przedmiotem skargi S. P. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, polegająca na niewydaniu decyzji w sprawie odpowiedzialności zawodowej osoby pełniącej samodzielne funkcje w budownictwie w osobie R. K., który był kierownikiem budowy obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z art. 1§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.

Ponadto przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a

Stosownie natomiast do § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W związku z takim zakresem kognicji sądu administracyjnego w każdej sprawie należy zbadać z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy ewentualnie nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Kognicja sądu administracyjnego determinuje dopuszczalność skargi także w zakresie bezczynności dotyczącej odpowiedzialności zawodowej osób pełniących samodzielne funkcje w budownictwie.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a., skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść do sądu administracyjnego, w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego przepisu.

Oceniając dopuszczalność skargi należy podkreślić, że Sąd wezwał skarżącego do wykazania na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. naruszenia prawa lub interesu prawnego, wskazania podstawy prawnej żądania i złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący tego nie uczynił w zakreślonym tygodniowym terminie. Tymczasem z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. W sprawie o bezczynność organu administracji publicznej stronie przysługuje z mocy cytowanego art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia, które musi poprzedzić złożenie skargi sądowej. Dlatego już tylko z tej przyczyny skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że postępowanie organu nadzoru budowlanego odnośnie odpowiedzialności zawodowej osób pełniących samodzielne funkcje w budownictwie regulują między innymi przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w Rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność zawodowa w budownictwie" Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają organy samorządu zawodowego (art. 98 ust. 1 ustawy). Takimi organami są okręgowe sądy dyscyplinarne, Krajowy Sąd Dyscyplinarny oraz okręgowi rzecznicy odpowiedzialności zawodowej i Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej.

Na podstawie art. 25 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42 ze zm.), sądy dyscyplinarne rozpatrują oprócz spraw dyscyplinarnych członków izb okręgowych, także sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tych członków, określone w ustawie. W zakresie wymienionym w przepisach ustawy, sądy dyscyplinarne izb załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, wydając decyzje. Według art. 11 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, do postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeżeli organami właściwymi do wydania decyzji w sprawie odpowiedzialności zawodowej są organy samorządu zawodowego, a nie organy nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nie mógł zatem pozostawać w bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji, co do odpowiedzialności zawodowej kierownika budowy R. K., jako, że nie należy to do jego kompetencji.

Końcowo należy zauważyć, że stwierdzenie to jest zbieżne z poglądami zawartymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w szczególności postanowieniu z 17 października 2008 r. sygn. akt II GSK 393/08 i w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 917/08 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronach internetowych NSA). Podkreślają one, że przepisy powołanej ustawy o samorządach zawodowych architektów inżynierów budownictwa oraz urbanistów a także przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują problematyki związanej z wszczęciem postępowania wyjaśniającego. Z powołanego już przepisu art. 97 ust. 1 Prawo budowlanego i art. 26 ustawy o samorządach zawodowych architektów inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika jedynie, że tak organ nadzoru budowlanego jak i rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzą postępowanie wyjaśniające. NSA uważa, że przepis prawa nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych. Dlatego przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie obowiązków lub cofnięcie uprawnień to wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

Z tych przyczyn należało postanowić jak w sentencji.