II GSK 893/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2029/10, oddalił skargę A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez fundament reklamy firmy.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Prezydent W. decyzją z [...] września 2004 r. udzielił A. Spółce z o.o. w W. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie ul. D. reklamą firmy o powierzchni całkowitej rzutu poziomego 1 m2 w okresie od 16 października 2004 r. do 31 grudnia 2005 r., za stosowną opłatą. Ostatnie zezwolenie udzielone spółce na zajęcie tego pasa drogowego obejmowało okres: 1 stycznia 2006 r. – 12 kwietnia 2007 r.

Prezydent W. nie uwzględnił kolejnego wniosku spółki i decyzją z 18 maja 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na dalsze zajęcie tego pasa drogowego, tłumacząc odmowę zaostrzonymi względami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kontrole przeprowadzone w dniach 28 kwietnia 2009 r. i 17 czerwca 2009 r. wykazały, że pas drogowy w dalszym ciągu jest zajmowany przez fundamenty reklamy spółki.

Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 23.910,00 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentów reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 1 m2 w okresie od 13 kwietnia 2007 r. do 17 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z pkt 8 i załącznika nr 2 do ostatnio udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spółka zobowiązana była do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządcy drogi w przypadku m.in. wygaśnięcia zezwolenia. Zezwolenie wygasło 13 kwietnia 2007 r. a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że fundamenty reklamy znajdowały się w pasie drogowym jeszcze 17 czerwca 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z 30 lipca 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę spółki na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm), dalej: u.d.p. W myśl tego przepisu za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Sąd zauważył, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. Według Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie, jak również czasokres oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez skarżącą - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym sprawy.

W ocenie Sądu organy administracji poprawnie przeprowadziły w tej sprawie postępowanie i prawidłowo ustaliły, że spółka od 13 kwietnia 2007 r. nie była uprawniona do zajmowania pasa drogowego oraz nie wywiązała się z obowiązku nałożonego przez pkt 8 i załącznika nr 2 do zezwolenia z 21 października 2005 r. do usunięcia reklamy i przywrócenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego.

Prawdą jest, że organ nie ustalił dokładnej daty przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego (kontrola z 17 czerwca 2009 r. wykazała istnienie fundamentów reklamy w tym pasie, zaś kontrola z 4 sierpnia 2009 r. już ich nie wykazała), ale spółka nie zaprzeczyła istnieniu tychże fundamentów i sama zobowiązała się do ich usunięcia do 15 sierpnia 2009 r.

Sąd uznał za dopuszczalne przyjęcie w sprawie domniemania faktycznego, że w okresie między 12 kwietnia 2007 r. (ostatni dzień ważności zezwolenia) a 17 czerwca 2009 r. kiedy spółka ubiegała się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, fundamenty reklamy znajdujące się w tym pasie nie zostały usunięte. Istnienie fundamentów reklamy w pasie drogowym w tym okresie potwierdzają zarówno działania organów, jak i same działania spółki.

Sąd wskazał, że jeżeli chodzi o powierzchnie zajęcia pas drogowego to nie ma racji skarżąca uznając, że organ błędnie wyliczył powierzchnie zajęcia pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

A. Spółka z o.o. w W. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wnosząca skargę kasacyjną opierając się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego wyrażonego w art. 40 ust. 1 i nast. u.d.p. poprzez błędną wykładnię, w wyniku której niezajęty pas drogowy uznano za zajęty, co spowodowało naliczenie kar wynikających z cytowanego przepisu,

II. naruszenie prawa procesowego wymienionego w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." w zw. z art. 1 § 2

w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej: "p.u.s.a."

w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, i nie uchylenie decyzji SKO pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie przez ten organ, że fundament po reklamie ma powierzchnię 1 m2, podczas gdy jest

to powierzchnia 10-krotnie mniejsza.

W uzasadnieniu kasator stwierdził, że fundamenty reklamy umieszczone były w zachwaszczonym pasie drogowym, były niewidoczne dla uczestników ruchu i nie stwarzały zagrożenia dla tego ruchu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną pojęcie "zajęcie pasa drogowego" nie obejmuje fundamentów reklamy, na których była ona posadowiona, lecz wyłącznie

tę reklamę. Reklamę trwale usunął z pasa drogowego kiedy upłynął termin wskazany w zezwoleniu, toteż organ nie miał podstaw do uznania, że pas drogowy był zajęty

i nałożenia za to kary pieniężnej.

Prezydent W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi

na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która co należy zaznaczyć od razu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Gdy idzie o zarzut naruszenia prawa materialnego to zauważyć należy, że zarzut ten sformułowany jako "naruszenie art. 40 ust. 1 i nast." ustawy o drogach publicznych nie jest zbudowany prawidłowo. Zauważyć należy, że jeśli w ramach tego zarzutu kasator pragnął wskazać jako naruszone także inne niż art. 40 ust. 1 przepisy ustawy o drogach publicznych, to powinien je wymienić .Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej za kasatora. Nie jest dopuszczalna także wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, LEX nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, LEX nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, LEX nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, LEX nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, LEX nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, LEX nr 187517 ).

Tak więc zarzut ten zostanie rozpoznany tylko w zakresie dotyczącym naruszenia art. 40 ust. 1 u.d..p. Kasator nie kwestionuje tego, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona do Sądu I instancji decyzja, sporny fundament znajdował się w pasie drogowym. Uważa natomiast, że po usunięciu reklamy, pozostawienie samego fundamentu nie stanowi zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p.

Omawiany przepis stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Podnieść należy, że nie ulega najmniejszej nawet wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego przez fundament(nośnik), który uprzednio służył do umieszczenia reklamy stanowi zajęcie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a zatem także wymaga zezwolenia. To, że nie zamieszczono na nim reklam i w sumie nie jest użyteczny dla nikogo nie oznacza, że mógłby służyć celom związanym z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w konsekwencji nie podlegać obowiązkowi uzyskania zezwolenia. Zarzut ten jest więc chybiony.

Nieuprawniony jest także zbiorczy zarzut procesowy, który naruszenie objętych nim przepisów prawa upatruje jedynie w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, mimo iż oparta jest na błędnym ustaleniu, że fundament po reklamie zajmuje 1m2 powierzchni, podczas gdy powierzchnia zajęcia jest 10 razy mniejsza. Wypada zauważyć, że zarzut ten był już podnoszony przed Sądem I instancji, który w motywach wyroku wyjaśnił, że do błędu w obliczeniu powierzchni nie doszło, gdyż zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Uznając te wyjaśnienia za prawidłowe, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie do błędu w ustaleniach faktycznych nie doszło, co oznacza, że wymienione w zarzucie procesowym przepisy nie mogły zostać naruszone w powyższy sposób.

W świetle tego, co powiedziano wyżej skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.