IV SA/Wr 217/12
Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
2012-07-18Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Do tego artykulu posiadamy jeszcze 13 orzeczeń.
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016 I. stwierdza nieważność ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Nr XII/59/2011 Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 28 września 2011 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. I wyroku; III. zasądza od Gminy Polanica-Zdrój na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski wniósł w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016, domagając się stwierdzenia nieważności ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do w/w uchwały jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 28 września 2011 r. Rada Miejska w Polanicy - Zdroju podjęła w/w uchwałę nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica - Zdrój na lata 2011- 2016.
W dniu 27 października 2011 r. Wojewoda Dolnośląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.503.2011.AS2-1 stwierdzające nieważność Rozdziału V ust. 1 pkt 11, ust. 3 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 załącznika do w/w uchwały nr XII/59/2011.
W toku badania legalności w/w uchwały organ nadzoru stwierdził dodatkowo, że ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do w/w uchwały nr XII/59/2011 Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica - Zdrój na lata 2011- 2016 narusza w sposób istotny art. 6a ust. 3 pkt 1 oraz art. 6f ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Organ nadzoru podał, że ze względu na upływ 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wnosi skargę na ust. 2 pkt 5 Rozdziału V załącznika do powyższej uchwały.
W Rozdziale V ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła: "Podwyższa się stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z usług wynajmującego w zakresie utrzymywania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia - podwyższenie stawki bazowej czynszu (po uwzględnieniu czynników obniżających) o 7%."
Organ nadzoru podniósł, że zasady polityki czynszowej określone w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy muszą być ustalone nie tylko na podstawie, ale także zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, do czego organy władzy publicznej zobligowane są na podstawie art. 7 Konstytucji RP.
Podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel, tutaj Burmistrz, ustala stawki czynszu za 1m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Zgodnie z art. 6a ust. 3 pkt 1 w/w ustawy: do obowiązków wynajmującego należy w szczególności utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia.
Nie można w tej sytuacji zdaniem strony skarżącej uznać "utrzymania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia" za czynnik podwyższający wartość użytkową lokalu, skoro zgodnie z przepisami ustawy, utrzymanie w należytym porządku i czystości części wspólnych budynku jest obowiązkiem wynajmującego. Wynajmujący jest obciążony takim obowiązkiem wobec wszystkich najemców lokali. Ponadto zgodnie z art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wyłącznie w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a-6e ustawy.
Podejmując zaskarżony przepis uchwały Rada Miejska w Polanicy – Zdroju dokonała modyfikacji przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, dopuszczając możliwość odmiennego niż w w/w ustawie uregulowania obowiązków wynajmującego względem najemców lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Regulacja zawarta w Rozdziale V ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały oznacza bowiem, że najemcy mieszkań komunalnych powinni zapłacić dodatkowo za czynności, które powinny być ujęte w podstawowej stawce czynszu ustalanej przez Burmistrza bez uwzględniania czynników podwyższających i obniżających czynsz, ustalonych przez Radę Miejską.
Organ wskazał, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Organ nadzoru powołał się w tym względzie na utrwalone w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych uznające za niedopuszczalne modyfikacje regulacji ustawowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Polanicy – Zdrój wniosła o jej oddalenie.
Przyznała, że w dniu 28 września 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016". Przyznała też, że w wyniku badania w/w uchwały w trybie nadzoru Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-N.4131.503.2011.AS2-1 z dnia 27 października 2011 r. stwierdził nieważność Rozdziału V ust. 1 pkt 11, ust. 3 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 załącznika do w/w uchwały nr XII/59/2011 Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 28 września 2011 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016". Podała również, że nie zaskarżyła w/w rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego nr NK-N.4131.503.2011.AS2-1 do sądu administracyjnego.
Dodała, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 229, poz. 3940, ogłoszonym w dniu 9 listopada 2011 r. i weszła w życie z dniem 23 listopada 2011 r.
W ocenie Rady Miejskiej stanowisko Wojewody Dolnośląskiego jest niezasadne.
Strona podniosła, że wskazane w skardze przepisy stanowią, że do obowiązków wynajmującego należy w szczególności utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia (art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy), przy czym obowiązki te nie mogą być odmiennie uregulowane w przypadku umów najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (art. 6f ustawy).
Na podstawie powyższych przepisów Wojewoda Dolnośląski uznał, że wynajmujący jest obciążony w/w obowiązkiem wobec wszystkich najemców i wykonywanie tego obowiązku nie może stanowić czynnika podwyższającego wartość użytkową lokalu, a koszty związane z tymi czynnościami powinny być ujęte w podstawowej stawce czynszu.
Ze stanowiskiem tym, zdaniem Rady Miejskiej nie można się zgodzić w świetle innych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz dotychczasowego stanowiska organu nadzoru w tej samej kwestii wyrażonego w pismach nr NK.II.0534-6/4/08 z dnia 28 stycznia 2009 r. oraz nr Nk.II.0534-6/28/08 z dnia 14 lipca 2009 r., sporządzonych po zakończeniu postępowań nadzorczych w stosunku do zarządzeń nr 94/2008 z dnia 14 listopada 2008 r. i nr 43/2009 z dnia 6 maja 2009 r. w zakresie m.in. wprowadzenia czynnika podwyższającego stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z w/w usług wynajmującego.
Rada Miejska wskazała, że stosownie do art. 2 ust. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r., przez wydatki związane z utrzymaniem lokalu należy rozumieć wydatki, ustalane proporcjonalnie do powierzchni użytkowej lokalu w stosunku do powierzchni użytkowej wszystkich lokali w danym budynku, obciążające właściciela, obejmujące: opłatę za wieczyste użytkowanie gruntu, podatek od nieruchomości oraz koszty:
a) konserwacji, utrzymania należytego stanu technicznego nieruchomości oraz przeprowadzonych remontów,
b) zarządzania nieruchomością,
c) utrzymania pomieszczeń wspólnego użytkowania, windy, anteny zbiorczej, domofonu oraz zieleni,
d) ubezpieczenia nieruchomości,
e) inne, o ile wynikają z umowy.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową a w szczególności:
1) położenia budynku,
2) położenia lokalu w budynku,
3) wyposażenia budynku lub lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu,
4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Art. 8 ustawy wskazuje ponadto, że jeżeli właścicielem jest gmina, to stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ustala organ wykonawczy tej jednostki zgodnie z zasadami polityki czynszowej stanowiącymi element wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uchwalanego przez radę gminy.
Z przedstawionego stanu prawnego zdaniem strony przeciwnej wynika, że Rada Miejska w Polanicy - Zdroju mogła w podejmowanej uchwale nr XII/59/2011 wprowadzić dodatkowy, pozaustawowy czynnik podwyższający stawkę bazową czynszu. Zezwala na to jej zdaniem przepis art. 7 ust. 1 ustawy, który w swojej treści zawiera sformułowanie "w szczególności" co oznacza, że można brać pod uwagę nie tylko czynniki wskazane przez ustawę, lecz również inne niż wymienione w ustawie.
Poza tym, co podkreślono, fakt istnienia po stronie wynajmującego obowiązku wynikającego z art. 6a ust. 3 pkt 1 w zakresie utrzymania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia nie oznacza, że koszt jego realizacji jest lub ma być automatycznie wliczany do stawki bazowej czynszu, bowiem żadne przepisy prawa nie wypowiadają się na temat struktury stawki bazowej. Stawka bazowa czynszu nie jest czynszem, jaki najemca ma obowiązek zapłacić, lecz stanowi punkt wyjścia w ustaleniu jego ostatecznej wysokości. Właściciel, który ponosi koszty ciążących na nim obowiązków, posiada uprawnienia do tego, aby określić czy dany koszt będzie wliczany do stawki bazowej czynszu, czy będzie on potraktowany jako czynnik ją podwyższający.
W tym stanie rzeczy przyjęte w uchwale Rady Miejskiej nr XII/59/2011 zasady ustalania ostatecznej wysokości czynszu najmu należy, zdaniem strony przeciwnej, uznać za prawidłowe i zgodne z prawem.
Taki sposób naliczania czynszu pozwala na właściwe rozliczenie najemców, którzy nie korzystają z w/w usług wynajmującego z tego względu, że w budynkach, w których mieszkają, nie ma wspólnych pomieszczeń i urządzeń (budynki jednorodzinne lub dwurodzinne z odrębnymi wejściami). W ich przypadku zaliczenie powyższych kosztów do stawki bazowej czynszu prowadziłoby do nieuzasadnionego płacenia za usługi, które nie są dla nich świadczone.
Strona przeciwna dodała, że wprawdzie przepis wymieniony przez stronę skarżącą wskazuje, że usługi polegające na utrzymaniu w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia mają być wykonywane u wszystkich najemców, jednak obejmują one jedynie pomieszczenia i urządzenia wspólne budynków i nie można ich realizować tam, gdzie takich elementów nie ma.
Mając powyższe na uwadze, Rada Miejska w Polanicy-Zdroju wniosła o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r., popierając skargę, strona skarżąca podała, że wskutek oczywistej omyłki powołano w skardze art. 6a ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jako istotnie naruszony zakwestionowanym postanowieniem zaskarżonej uchwały, zamiast przepisu art. 6a ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Ponadto podniosła, że zaskarżony przepis uchwały narusza też istotnie art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podniosła także zarzut przekroczenia przez Radę Miejską w Polanicy – Zdroju kompetencji przy formułowaniu zaskarżonego przepisu przez ustalenie składnika czynszu, do czego Rada nie była upoważniona oraz, że czynnik, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu uchwały nie może być uznany za czynnik podwyższający wartość użytkową lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016 jest aktem prawa miejscowego. Powinna zatem spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z owym przepisem prawa, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, będąc aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób zaskarżonego przez Wojewodę Dolnośląskiego ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że w/w przepis zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny przepisy prawa wskazane przez stronę skarżącą.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Polanicy - Zdroju powołała m.in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis art. 21 ust. 1 w/w ustawy stanowi dla rady gminy delegację do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepis zaś art. 21 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i wylicza przykładowo zagadnienia, jakie plan ten powinien regulować, stanowiąc m.in. w pkt 4, że program ten powinien obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
W Rozdziale V ust. 2 pkt 5 załącznika do w/w uchwały Rada Miejska w Polanicy - Zdroju postanowiła: "Podwyższa się stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z usług wynajmującego w zakresie utrzymywania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia - podwyższenie stawki bazowej czynszu (po uwzględnieniu czynników obniżających) o 7%."
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Zgodnie zaś z art. 8 tejże ustawy, jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki: 1) w przypadku gminy – zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4.
W myśl art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów: do obowiązków wynajmującego należy w szczególności utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia.
Mając na względzie z jednej strony wyżej cytowane przepisy prawa, z drugiej zaś treść zaskarżonego ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016, zasadnie w ocenie Sądu Wojewoda Dolnośląski zarzuca, że zaskarżony przepis uchwały narusza w sposób istotny w/w przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Z art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że rada gminy została upoważniona do uchwalenia w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Ustawa ta w art. 7 ust. 1 wylicza w sposób przykładowy czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, stanowiąc jednocześnie, że stawki czynszu za 1m² w tych lokalach ustala właściciel, którym w myśl art. 8 pkt 1 ustawy w tym przypadku jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten ustala stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ustawy, zgodnie z zasadami ustalonymi w uchwale podjętej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.
Uchwalenie więc zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu należy do kompetencji rady gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów), zaś ustalenie stawek czynszu, o których mowa w art. 7 ustawy, z uwzględnieniem zatem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, ustala organ wykonawczy gminy zgodnie z uchwalonymi przez radę gminy zasadami polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu, to jest zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.
"Utrzymania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia" nie można uznać za czynnik podwyższający, czy obniżający wartość użytkową lokalu. Utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia pozostaje bez wpływu na wartość użytkową lokalu. Nie można go zatem zaliczyć do czynników, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżony przepis uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy.
Trafnie zarzuca strona skarżąca, że zaskarżony przepis uchwały narusza także w sposób istotny art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów z tego względu, że utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia należy zgodnie z owym przepisem ustawy do obowiązków wynajmującego. Kwestia ta nie może być zatem odmiennie regulowana przepisami prawa miejscowego.
W art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca postanowił, że w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a - 6e ustawy. Przepis art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma jednak w sprawie zastosowania, skoro zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ilekroć w ustawie jest mowa o publicznym zasobie mieszkaniowym - należy przez to rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Zaś mieszkaniowy zasób gminy, to według definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 10 – lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów.
Trafnie podnosi strona skarżąca, powołując się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustanawiając określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, ustawodawca przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Z powyższego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zaskarżonym przepisem uchwały zmodyfikowano przepis art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów i to w sposób sprzeczny z jego treścią.
W świetle powyższego skargę należało uznać za zasadną.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016 (pkt I wyroku).
Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę argumentacji mającej świadczyć o niezasadności skargi stwierdzić należy, że bez znaczenia pozostaje w sprawie stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zajęte w powołanych pismach Wojewody z dnia 28 stycznia 2009 r. nr NK.II.0534-6/4/08 oraz z dnia 14 lipca 2009 r. nr Nk.II.0534-6/28/08 sporządzonych po zakończeniu postępowań nadzorczych w stosunku do zarządzeń nr 94/2008 z dnia 14 listopada 2008 r. i nr 43/2009 z dnia 6 maja 2009 r. w zakresie m.in. wprowadzenia czynnika podwyższającego stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z w/w usług wynajmującego.
Wbrew odmiennemu też w tym względzie stanowisku strony przeciwnej, ani cytowane w odpowiedzi na skargę przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ani żadne inne przepisy tejże ustawy nie dawały Radzie Miejskiej w Polanicy – Zdroju prawa do wprowadzenia dodatkowego pozaustawowego czynnika podwyższającego stawkę bazową czynszu.
Zauważyć w tym miejscu należy, ze zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. (por. postanowienie NSA z dnia 23.08.2011 r. sygn. akt II FSK 476/11, lex nr 896347). W tej sytuacji powoływane w odpowiedzi na skargę dalsze, także pozaprawne argumenty, mające świadczyć o prawidłowości i trafności zaskarżonego przepisu uchwały, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku (pkt II wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).
Nietezowane
Artykuły przypisane do orzeczenia
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.
Skład sądu
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016 I. stwierdza nieważność ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Nr XII/59/2011 Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 28 września 2011 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt. I wyroku; III. zasądza od Gminy Polanica-Zdrój na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski wniósł w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016, domagając się stwierdzenia nieważności ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do w/w uchwały jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 28 września 2011 r. Rada Miejska w Polanicy - Zdroju podjęła w/w uchwałę nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica - Zdrój na lata 2011- 2016.
W dniu 27 października 2011 r. Wojewoda Dolnośląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.503.2011.AS2-1 stwierdzające nieważność Rozdziału V ust. 1 pkt 11, ust. 3 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 załącznika do w/w uchwały nr XII/59/2011.
W toku badania legalności w/w uchwały organ nadzoru stwierdził dodatkowo, że ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do w/w uchwały nr XII/59/2011 Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica - Zdrój na lata 2011- 2016 narusza w sposób istotny art. 6a ust. 3 pkt 1 oraz art. 6f ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Organ nadzoru podał, że ze względu na upływ 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wnosi skargę na ust. 2 pkt 5 Rozdziału V załącznika do powyższej uchwały.
W Rozdziale V ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła: "Podwyższa się stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z usług wynajmującego w zakresie utrzymywania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia - podwyższenie stawki bazowej czynszu (po uwzględnieniu czynników obniżających) o 7%."
Organ nadzoru podniósł, że zasady polityki czynszowej określone w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy muszą być ustalone nie tylko na podstawie, ale także zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, do czego organy władzy publicznej zobligowane są na podstawie art. 7 Konstytucji RP.
Podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel, tutaj Burmistrz, ustala stawki czynszu za 1m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Zgodnie z art. 6a ust. 3 pkt 1 w/w ustawy: do obowiązków wynajmującego należy w szczególności utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia.
Nie można w tej sytuacji zdaniem strony skarżącej uznać "utrzymania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia" za czynnik podwyższający wartość użytkową lokalu, skoro zgodnie z przepisami ustawy, utrzymanie w należytym porządku i czystości części wspólnych budynku jest obowiązkiem wynajmującego. Wynajmujący jest obciążony takim obowiązkiem wobec wszystkich najemców lokali. Ponadto zgodnie z art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wyłącznie w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a-6e ustawy.
Podejmując zaskarżony przepis uchwały Rada Miejska w Polanicy – Zdroju dokonała modyfikacji przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, dopuszczając możliwość odmiennego niż w w/w ustawie uregulowania obowiązków wynajmującego względem najemców lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Regulacja zawarta w Rozdziale V ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały oznacza bowiem, że najemcy mieszkań komunalnych powinni zapłacić dodatkowo za czynności, które powinny być ujęte w podstawowej stawce czynszu ustalanej przez Burmistrza bez uwzględniania czynników podwyższających i obniżających czynsz, ustalonych przez Radę Miejską.
Organ wskazał, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Organ nadzoru powołał się w tym względzie na utrwalone w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych uznające za niedopuszczalne modyfikacje regulacji ustawowych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Polanicy – Zdrój wniosła o jej oddalenie.
Przyznała, że w dniu 28 września 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016". Przyznała też, że w wyniku badania w/w uchwały w trybie nadzoru Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym nr NK-N.4131.503.2011.AS2-1 z dnia 27 października 2011 r. stwierdził nieważność Rozdziału V ust. 1 pkt 11, ust. 3 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 załącznika do w/w uchwały nr XII/59/2011 Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju z dnia 28 września 2011 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica-Zdrój na lata 2011-2016". Podała również, że nie zaskarżyła w/w rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego nr NK-N.4131.503.2011.AS2-1 do sądu administracyjnego.
Dodała, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 229, poz. 3940, ogłoszonym w dniu 9 listopada 2011 r. i weszła w życie z dniem 23 listopada 2011 r.
W ocenie Rady Miejskiej stanowisko Wojewody Dolnośląskiego jest niezasadne.
Strona podniosła, że wskazane w skardze przepisy stanowią, że do obowiązków wynajmującego należy w szczególności utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia (art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy), przy czym obowiązki te nie mogą być odmiennie uregulowane w przypadku umów najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (art. 6f ustawy).
Na podstawie powyższych przepisów Wojewoda Dolnośląski uznał, że wynajmujący jest obciążony w/w obowiązkiem wobec wszystkich najemców i wykonywanie tego obowiązku nie może stanowić czynnika podwyższającego wartość użytkową lokalu, a koszty związane z tymi czynnościami powinny być ujęte w podstawowej stawce czynszu.
Ze stanowiskiem tym, zdaniem Rady Miejskiej nie można się zgodzić w świetle innych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz dotychczasowego stanowiska organu nadzoru w tej samej kwestii wyrażonego w pismach nr NK.II.0534-6/4/08 z dnia 28 stycznia 2009 r. oraz nr Nk.II.0534-6/28/08 z dnia 14 lipca 2009 r., sporządzonych po zakończeniu postępowań nadzorczych w stosunku do zarządzeń nr 94/2008 z dnia 14 listopada 2008 r. i nr 43/2009 z dnia 6 maja 2009 r. w zakresie m.in. wprowadzenia czynnika podwyższającego stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z w/w usług wynajmującego.
Rada Miejska wskazała, że stosownie do art. 2 ust. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r., przez wydatki związane z utrzymaniem lokalu należy rozumieć wydatki, ustalane proporcjonalnie do powierzchni użytkowej lokalu w stosunku do powierzchni użytkowej wszystkich lokali w danym budynku, obciążające właściciela, obejmujące: opłatę za wieczyste użytkowanie gruntu, podatek od nieruchomości oraz koszty:
a) konserwacji, utrzymania należytego stanu technicznego nieruchomości oraz przeprowadzonych remontów,
b) zarządzania nieruchomością,
c) utrzymania pomieszczeń wspólnego użytkowania, windy, anteny zbiorczej, domofonu oraz zieleni,
d) ubezpieczenia nieruchomości,
e) inne, o ile wynikają z umowy.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową a w szczególności:
1) położenia budynku,
2) położenia lokalu w budynku,
3) wyposażenia budynku lub lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu,
4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Art. 8 ustawy wskazuje ponadto, że jeżeli właścicielem jest gmina, to stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ustala organ wykonawczy tej jednostki zgodnie z zasadami polityki czynszowej stanowiącymi element wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uchwalanego przez radę gminy.
Z przedstawionego stanu prawnego zdaniem strony przeciwnej wynika, że Rada Miejska w Polanicy - Zdroju mogła w podejmowanej uchwale nr XII/59/2011 wprowadzić dodatkowy, pozaustawowy czynnik podwyższający stawkę bazową czynszu. Zezwala na to jej zdaniem przepis art. 7 ust. 1 ustawy, który w swojej treści zawiera sformułowanie "w szczególności" co oznacza, że można brać pod uwagę nie tylko czynniki wskazane przez ustawę, lecz również inne niż wymienione w ustawie.
Poza tym, co podkreślono, fakt istnienia po stronie wynajmującego obowiązku wynikającego z art. 6a ust. 3 pkt 1 w zakresie utrzymania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia nie oznacza, że koszt jego realizacji jest lub ma być automatycznie wliczany do stawki bazowej czynszu, bowiem żadne przepisy prawa nie wypowiadają się na temat struktury stawki bazowej. Stawka bazowa czynszu nie jest czynszem, jaki najemca ma obowiązek zapłacić, lecz stanowi punkt wyjścia w ustaleniu jego ostatecznej wysokości. Właściciel, który ponosi koszty ciążących na nim obowiązków, posiada uprawnienia do tego, aby określić czy dany koszt będzie wliczany do stawki bazowej czynszu, czy będzie on potraktowany jako czynnik ją podwyższający.
W tym stanie rzeczy przyjęte w uchwale Rady Miejskiej nr XII/59/2011 zasady ustalania ostatecznej wysokości czynszu najmu należy, zdaniem strony przeciwnej, uznać za prawidłowe i zgodne z prawem.
Taki sposób naliczania czynszu pozwala na właściwe rozliczenie najemców, którzy nie korzystają z w/w usług wynajmującego z tego względu, że w budynkach, w których mieszkają, nie ma wspólnych pomieszczeń i urządzeń (budynki jednorodzinne lub dwurodzinne z odrębnymi wejściami). W ich przypadku zaliczenie powyższych kosztów do stawki bazowej czynszu prowadziłoby do nieuzasadnionego płacenia za usługi, które nie są dla nich świadczone.
Strona przeciwna dodała, że wprawdzie przepis wymieniony przez stronę skarżącą wskazuje, że usługi polegające na utrzymaniu w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia mają być wykonywane u wszystkich najemców, jednak obejmują one jedynie pomieszczenia i urządzenia wspólne budynków i nie można ich realizować tam, gdzie takich elementów nie ma.
Mając powyższe na uwadze, Rada Miejska w Polanicy-Zdroju wniosła o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r., popierając skargę, strona skarżąca podała, że wskutek oczywistej omyłki powołano w skardze art. 6a ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jako istotnie naruszony zakwestionowanym postanowieniem zaskarżonej uchwały, zamiast przepisu art. 6a ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Ponadto podniosła, że zaskarżony przepis uchwały narusza też istotnie art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podniosła także zarzut przekroczenia przez Radę Miejską w Polanicy – Zdroju kompetencji przy formułowaniu zaskarżonego przepisu przez ustalenie składnika czynszu, do czego Rada nie była upoważniona oraz, że czynnik, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu uchwały nie może być uznany za czynnik podwyższający wartość użytkową lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016 jest aktem prawa miejscowego. Powinna zatem spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z owym przepisem prawa, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, będąc aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób zaskarżonego przez Wojewodę Dolnośląskiego ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że w/w przepis zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny przepisy prawa wskazane przez stronę skarżącą.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Polanicy - Zdroju powołała m.in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis art. 21 ust. 1 w/w ustawy stanowi dla rady gminy delegację do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepis zaś art. 21 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i wylicza przykładowo zagadnienia, jakie plan ten powinien regulować, stanowiąc m.in. w pkt 4, że program ten powinien obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
W Rozdziale V ust. 2 pkt 5 załącznika do w/w uchwały Rada Miejska w Polanicy - Zdroju postanowiła: "Podwyższa się stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z usług wynajmującego w zakresie utrzymywania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia - podwyższenie stawki bazowej czynszu (po uwzględnieniu czynników obniżających) o 7%."
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Zgodnie zaś z art. 8 tejże ustawy, jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki: 1) w przypadku gminy – zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4.
W myśl art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów: do obowiązków wynajmującego należy w szczególności utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia.
Mając na względzie z jednej strony wyżej cytowane przepisy prawa, z drugiej zaś treść zaskarżonego ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016, zasadnie w ocenie Sądu Wojewoda Dolnośląski zarzuca, że zaskarżony przepis uchwały narusza w sposób istotny w/w przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Z art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że rada gminy została upoważniona do uchwalenia w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Ustawa ta w art. 7 ust. 1 wylicza w sposób przykładowy czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, stanowiąc jednocześnie, że stawki czynszu za 1m² w tych lokalach ustala właściciel, którym w myśl art. 8 pkt 1 ustawy w tym przypadku jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten ustala stawki czynszu, o których mowa w art. 7 ustawy, zgodnie z zasadami ustalonymi w uchwale podjętej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.
Uchwalenie więc zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu należy do kompetencji rady gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów), zaś ustalenie stawek czynszu, o których mowa w art. 7 ustawy, z uwzględnieniem zatem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, ustala organ wykonawczy gminy zgodnie z uchwalonymi przez radę gminy zasadami polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu, to jest zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy.
"Utrzymania w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia" nie można uznać za czynnik podwyższający, czy obniżający wartość użytkową lokalu. Utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia pozostaje bez wpływu na wartość użytkową lokalu. Nie można go zatem zaliczyć do czynników, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżony przepis uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy.
Trafnie zarzuca strona skarżąca, że zaskarżony przepis uchwały narusza także w sposób istotny art. 6a ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów z tego względu, że utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia należy zgodnie z owym przepisem ustawy do obowiązków wynajmującego. Kwestia ta nie może być zatem odmiennie regulowana przepisami prawa miejscowego.
W art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca postanowił, że w umowie najmu lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, strony mogą ustalić odmiennie prawa i obowiązki wymienione w art. 6a - 6e ustawy. Przepis art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów nie ma jednak w sprawie zastosowania, skoro zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ilekroć w ustawie jest mowa o publicznym zasobie mieszkaniowym - należy przez to rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Zaś mieszkaniowy zasób gminy, to według definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 10 – lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów.
Trafnie podnosi strona skarżąca, powołując się w tej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych, że ustanawiając określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, ustawodawca przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Z powyższego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zaskarżonym przepisem uchwały zmodyfikowano przepis art. 6f ustawy o ochronie praw lokatorów i to w sposób sprzeczny z jego treścią.
W świetle powyższego skargę należało uznać za zasadną.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność ust. 2 pkt. 5 Rozdziału V załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Polanicy - Zdroju z dnia 28 września 2011 r. nr XII/59/2011 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Polanica – Zdrój na lata 2011 – 2016 (pkt I wyroku).
Odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę argumentacji mającej świadczyć o niezasadności skargi stwierdzić należy, że bez znaczenia pozostaje w sprawie stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zajęte w powołanych pismach Wojewody z dnia 28 stycznia 2009 r. nr NK.II.0534-6/4/08 oraz z dnia 14 lipca 2009 r. nr Nk.II.0534-6/28/08 sporządzonych po zakończeniu postępowań nadzorczych w stosunku do zarządzeń nr 94/2008 z dnia 14 listopada 2008 r. i nr 43/2009 z dnia 6 maja 2009 r. w zakresie m.in. wprowadzenia czynnika podwyższającego stawkę bazową czynszu z tytułu korzystania z w/w usług wynajmującego.
Wbrew odmiennemu też w tym względzie stanowisku strony przeciwnej, ani cytowane w odpowiedzi na skargę przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ani żadne inne przepisy tejże ustawy nie dawały Radzie Miejskiej w Polanicy – Zdroju prawa do wprowadzenia dodatkowego pozaustawowego czynnika podwyższającego stawkę bazową czynszu.
Zauważyć w tym miejscu należy, ze zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. (por. postanowienie NSA z dnia 23.08.2011 r. sygn. akt II FSK 476/11, lex nr 896347). W tej sytuacji powoływane w odpowiedzi na skargę dalsze, także pozaprawne argumenty, mające świadczyć o prawidłowości i trafności zaskarżonego przepisu uchwały, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku (pkt II wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).
