• II SA/Wr 699/11 - Wyrok W...
  28.03.2024

II SA/Wr 699/11

Wyrok
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
2012-07-19

Nietezowane

Artykuły przypisane do orzeczenia

Do tego artykulu posiadamy jeszcze 13 orzeczeń.
Kup dostęp i zobacz, do jakich przepisów odnosi się orzeczenie. Znajdź inne potrzebne orzeczenia.

Skład sądu

Julia Szczygielska
Olga Białek /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T B, M B i C B na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 27 lutego 2009 r., nr [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L.M. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: sieć wodno-kanalizacyjną elektroenergetyczną, parkingi i tereny zielone, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w T.. W decyzji stwierdzono również, że w obszarze oddziaływania planowanego obiektu znajdują się działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele działki nr [...] - T.B. i C. B. - przy czym odwołanie T. B. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 1 kwietnia 2009 r. a C. B. w dniu 29 czerwca 2009 r. - po doręczeniu mu postanowienia Starosty T. z dnia 28 maja 2009 r. o odmowie uzupełnienia ww. decyzji. Odwołanie T. B. przekazane zostało do organu drugiej instancji w dniu 7 września 2009r.

T.B. zarzucił w swoim odwołaniu istotne naruszenie:

1/ art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez oparcie pozwolenia na budowę na decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 25 kwietnia 2008 r., zmienionej następnie decyzjami z dnia 3 listopada 2008 r. oraz z dnia 19 grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która nie posiada konstytutywnych cech wymaganych prawem - jest niekompletna i niewykonalna - nadto wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a. (co zostało szeroko w odwołaniu argumentowane); zdaniem strony już samo dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy nie spełniającej kryteriów ustawowych, stanowiło przeszkodę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2/ § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż planowany obiekt znajduje się "poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną - według projektu część frontowa inwestycji usytuowana jest w odległości 2,7 m od granicy z działką nr [...]; [...]/ § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - przez brak na części graficznej projektu zagospodarowania działki wymiarów, odległości od granicy z działką nr [...] oraz przez brak określenia na tym projekcie rodzaju i zasięgu uciążliwości; § 11 i § 12 ww. rozporządzenia - przez nieuwzględnienie specyfiki etapu przebudowy, nie odzwierciedlenie jej w projekcie i nie wykazanie jakie roboty budowlane - w jakiej kolejności mają być wykonywane w ramach przebudowy i jaka w ich wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych, tym samym niemożliwe było sprawdzenie, czy nie następuje niedopuszczalna zamiana parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy i inne. Nadto odwołujący się zarzucił sprzeczność pozwolenia na budowę z wynikami analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zatwierdzonej szerokości elewacji frontowej oraz dachu oraz nieważność decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i oparcie się organu na nieostatecznej decyzji wydanej w tym względzie.

Wskazał również na naruszenie art. 123 k.p.a. przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpatrzeniem zażalenia T. B. na postanowienie Starosty T. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2009r. (Postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty – przyp. Sądu). Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego w postaci kwestii wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co w rezultacie prowadzić miało również do naruszenia art. 10 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Natomiast C. B. w swoim odwołaniu oprócz przedstawionych wyżej zarzutów, wskazał również na:

1/ naruszenie art. 5 w związku z art. 62 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo nie zapewnienia wymogów spełnienia bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, ochrony przed hałasem i drganiami, możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego, warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na budowie, co wynika z braku w aktach sprawy dokumentów w postaci protokołów z okresowych kontroli obiektu istniejącego; art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego przez zezwolenie na budowę obiektu w niezgodnej z prawem odległości od uprawianych aktualnie gruntów rolnych na działce nr [...]; § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez przyjęcie projektu pomimo nie określenia w jego opisie technicznym formy architektonicznej projektu budowlanego; § 12 ust. 4 ww. rozporządzania, gdyż część rysunkowa projektu przebudowy istniejącego obiektu nie wyróżnia graficznie stanu istniejącego.

Decyzją z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania T. B., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem C. B., wobec uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego odnośnie decyzji Starosty nr [...], decyzją z dnia 21 maja 2009r. wydaną w wyniku odwołania T. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 423/09 - po rozpoznaniu skargi C. B. - w punkcie pierwszym wyroku uchylił obie wskazane wyżej decyzje organu odwoławczego, w punkcie drugim orzekł, że nie mogą być one wykonywane, w punkcie trzecim orzekł o kosztach postępowania. W ocenie Sądu postępowanie odwoławcze dotknięte było wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, gdyż wydanie decyzji odwoławczej merytorycznej nastąpiło z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., co wiązało się z brakiem łącznego rozpatrzenia obu odwołań. Nie zaistniały natomiast - zdaniem Sądu - podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na powołaną w skargach podstawę do wyłączenia organu lub pracownika. Sąd stwierdził również, że nie może wypowiedzieć się na tym etapie na temat merytorycznych zarzutów skarżących, gdyż prowadziłoby to do przesądzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Podkreślił jednak, że z uwagi na treść art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jak też z uwagi na art. 16 k.p.a. - organ architektoniczno-budowlany związany był decyzją o warunkach zabudowy, nawet gdyby rażąco naruszała prawo. Za trafne uznano też stanowisko organu o braku podstaw do zawieszania postępowania ze względu na złożenie podania o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. , sygn. akt II OSK 971/10 oddalił skargę kasacyjną.

Konsekwencją zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych była konieczność rozpatrzenia przez Wojewodę D. odwołań T. B. oraz C. B. od decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2009 przy uwzględnieniu oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2009 r.

W toku prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego współwłaściciele działki nr [...] w licznych pismach kierowanych do organu, uzupełnili zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując na naruszenie: § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego, który na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nie obejmuje w obrysie projektowanego budynku jego części frontowej (od strony z działką nr [...]) stanowiącej - posadowioną na fundamencie - konstrukcję żelbetową złożoną ze ściany, słupów, podciągów stropu; § 6 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia przez akceptację projektu budowlanego, pomimo, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony w nieczytelnej technice graficznej oraz zastosowano w nim oznaczenia graficzne nieokreślone w polskich normach ani nieobjaśnione w legendzie, mające postać przerywanej czerwonej linii (na rys. o krótszych kreskach i mniejszych odstępach między nimi); naruszenie § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż objęty projektem budynek i związane z nim urządzenia nie zostały zaprojektowane w taki sposób aby poziom hałasu nie stanowił zagrożenia dla zdrowia a także umożliwiał pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach; § 324 ww. rozporządzenia w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w związku z art. 113 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo, że poziom hałasów drgań przenikających do środowiska będzie przekraczać dopuszczalne tymi przepisami wartości; naruszenie § 12 - 14 rozporządzenia MSWA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdyż w projekcie nie przewidziano drogi zgodnej z tymi przepisami - nie ustalono którędy ma przebiegać droga przeciwpożarowa i nie zapewniono wystarczającego miejsca na ulokowanie takiej drogi z dostępem do budynku. Podniesiono również, że projekt budowany a konkretnie projekt zagospodarowania działki, sprzeczny jest z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż przewiduje dwukrotnie większy wskaźnik zabudowy niż wynikający z decyzji o warunkach zabudowy. Przy obliczaniu tego wskaźnika należy bowiem brać pod uwagę zarówno zabudowę kubaturową jak i powierzchniową - a więc utwardzone dojazdy, miejsca postojowe, które powstają w miejsce powierzchni biologicznie czynnej.

M. B., C. B. oraz T.B. występowali również do Wojewody z licznymi wnioskami dowodowymi. Wnoszono o przeprowadzenie dowodu - również jako dowodu przeciwko treści dziennika budowy - z nagrania na dostarczonej organowi odwoławczemu płycie DVD zawierającej trzy filmy mające obrazować fakt prowadzenia w dniu 21 grudnia 2009 r. tj. w czasie gdy obowiązywało sądowe orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, robót budowanych polegających na betonowaniu elementów obiektu; dowodu z zeznań świadków będących pracownikami firmy która dostarczyła beton oraz policjantów obecnych na terenie budowy w dniu zdarzenia jak też ze wskazanych przez strony dokumentów na okoliczność realizowania w czasie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 21 grudnia 2009 r. robót budowanych przy spornym obiekcie; dowodu z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oraz z akt Prokuratury Rejonowej w T. nr [...] dla potwierdzenia powyższej okoliczności; z inwentaryzacji robót budowanych do wykonania których organ winien zobowiązać inwestora; z oględzin budowy.

Nadto w toku postępowania odwoławczego strony skarżące składały sukcesywnie kolejne wnioski o zawieszenie postępowania odwoławczego (M. B. z dnia 13 października 2010 r. T. B. z dnia 18 października 2010 r., C. B. z dnia 25 listopada 2010 r. T. B. z dnia 14 grudnia 2010 r.) a Wojewoda kolejnymi postanowieniami odmawiał zawieszenia postępowania odwoławczego z przyczyn podanych we wnioskach (postanowienia z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] i nr [...], z dnia 9 grudnia 2010 r. nr [...], z dnia 20 grudnia 2010 r. [...] i nr [...]).

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda D. decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania C. B. i T. B. - utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia 27 lutego 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ przytaczając treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, po analizie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji, stwierdził, że spełnione zostały wszystkie warunki konieczne dla uzyskania przedmiotowego pozwolenia.

Zdaniem organu projekt budowlany zgodny jest z decyzją Burmistrza Gminy T. z dnia 25 kwietnia 2008 r. zmienioną decyzją tego organu z dnia 3 listopada 2008 i z dnia 19 grudnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zachowane zostały wymogi co do funkcji zabudowy oraz minimalnej odległości budynków, wynikające z ustawy o drogach publicznych oraz z rozporządzania w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do których to przepisów odsyła decyzja o warunkach zabudowy. Zaznaczono, że według art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych minimalna odległość obiektu od drogi publicznej wynosi 6 m. Dlatego za dopuszczalną uznano zabudowę (od strony ul. K. i L.) występującą powyżej tej odległości (ponad 13 m) od granicy z działkami drogowymi. Zdaniem organu zachowane zostały również warunki co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ustalonego na 0,30, szerokości elewacji frontowej (do 50 m), wysokości kalenicy - nie większej niż 12 m. Decyzja uwzględniającą zmiany, nie wprowadziła szczególnych ograniczeń co do kształtu dachu oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. W projekcie zachowano także wymaganą ilość miejsc parkingowych - tj. 64 miejsca postojowe, wobec wymaganych 10 stanowisk postojowych na każde 1000 m2 powierzchni podstawowej usług. Powierzchnia usługowa budynku wynosi niespełna 5000 m2, zatem zapewniono wystarczającą ilość miejsc parkingowych. Organ odwoławczy nie uznał natomiast zarzutu przekroczenia tego wskaźnika wielkości zabudowy podając, że odnosi się on do zabudowy kubaturowej obiektu budowlanego a nie do terenu biologicznie czynnego. Natomiast wskaźnik terenu biologicznie czynnego określony został w § 39 rozporządzenia w spawie warunków technicznych, z tym, że odnosi się on do działek budowanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania. Wielkość minimalna powierzchni terenu biologicznie czynnego określona została na co najmniej 25 % powierzchni działki, z tym zastrzeżeniem, że plan miejscowy może określać inny procent. Samo wykorzystanie terenu pod drogi i chodniki oraz jego utwardzenie nie ma wpływu na obliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu i w toku postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Bezprzedmiotowe są przede wszystkim zarzuty odnoszące się do prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, gdyż organ architektoniczno - budowlany, związany jest ostateczną decyzją administracyjną, co zostało w niniejszej sprawie potwierdzone również w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również prowadzenie przez uprawnione organy postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nie jest to kwestia otwarta, nieprzesądzona przez inny organ. Nie stwierdzono również, aby w ramach wznowionego postępowania mającego za przedmiot ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wstrzymana została wykonalność tej decyzji pomimo możliwości wynikającej z art. 152 § 1 k.p.a. Nadto wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie powoduje automatycznego skutku uchylenia takiej decyzji. Kwestia zawieszenia postępowania ze względu na wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy była też przedmiotem rozpatrzenia w toku postępowania i organ nie znalazł ku temu przesłanek.

Zdaniem Wojewody projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym, z przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślono, że zachowane zostały warunki

wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków techniczno- budowanych, przy czym zauważono, że podstawę oceny organu stanowiły przepisy rozporządzenia sprzed jego zmiany dokonanej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego nowych przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie złożony został wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowanego.

Analizując zgodność przyjętych rozwiązań z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, organ ustalił, że warunki określone w tych przepisach zostały zachowane. Odległość ścian budynku od granicy z wszystkimi działkami sąsiednimi jest większa niż 4 m, co spełnia wymogi § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Natomiast w odległości 2,7 m od granicy z działką sąsiednią tj. działką nr [...] (stanowiącą własność inwestora) zaprojektowana została kanalizacja deszczowa oznaczona czerwoną linią na rysunku projektu, do której nie mają zastosowania odległości wynikające z § 12. Dotyczą one bowiem wyłącznie lokalizowania budynków. Ściana budynku została natomiast zaprojektowana w odległości 8,05 m od granicy z działką nr 7 stanowiącą współwłasność stron postępowania kwestionujących planowane zamierzenie inwestycyjne. Nie daje się również stwierdzić naruszenia normatywnych odległości od granicy z działką inwestora nr [...] - oddzielającą jego działkę od działki skarżących. Jej szerokość w tej jej części gruntu w której graniczy on z działkami nr [...] (teren inwestycji) i działką nr [...], obliczona według skali w jakiej sporządzono projekt zagospodarowania terenu, wynosi około 2-3 m, a więc nie ma możliwości zabudowy tej części jakimkolwiek budynkiem. Do tej części gruntu, która nie spełnia wymogów działki budowlanej, nie należy więc odnosić normatywnych odległości z § 12 przywołanego wcześniej rozporządzenia. Nie byłyby spełnione również wymogi wynikające z przytoczonej przez organ definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku zabudowań na działkach sąsiednich (co opisano na str. 4 projektu) nie można też stwierdzić, by planowana inwestycja wpływała negatywnie na zapewnienie naturalnego oświetlania o czym mowa w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oddalenie ściany projektowanego budynku o ponad 8 m od granicy z działką nr [...], jego wysokość ograniczona wysokością kalenicy do 12 m oraz zakładane usytuowanie, pozwalają zdaniem organu wysnuć wniosek, że projektowany budynek nie będzie ograniczał naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach budynku, który ewentualnie zostanie wzniesiony na działce nr 7.

Organ odwoławczy stwierdził również, że dla planowanej inwestycji zapewniony został bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co w kontekście brzmienia § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy uznać za spełnienie wymagań ochrony przeciwpożarowej. Nadto projekt został pozytywnie uzgodniony z rzeczoznawcą p.poż. Zatem zarzut podnoszony w tym zakresie w toku postępowania nie jest słuszny.

Organ nie dopatrzył się również naruszenia przepisów dotyczących ochrony przed hałasem. Ze względu na rodzaj inwestycji (hotel z restauracją) nie należy zakładać, by w związku z jej funkcjonowaniem wymagane było zastosowanie szczególnych rozwiązań projektowych przed hałasem, gdyż nie powinna ona powodować emisji hałasu ponad dopuszczalne normy. Nadto dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje plan miejscowy, a zgodnie z posiadanymi danymi teren działki nr [...] jest wykorzystywany rolniczo - w takiej sytuacji obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie ustalają wymagań co do dopuszczalnego hałasu. Zarzuty podnoszone w toku postępowania odwoławczego dotyczą natomiast potencjalnego zagospodarowania działki nr [...] poprzez wybudowanie budynku mieszkalnego a nie aktualnego.

Oceniając dalej projekt budowlany organ wskazał, że posiada on dokumenty świadczące o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej, wody i odbiór ścieków. Posiada konieczne opinie rzeczoznawców ds. sanitarno-higienicznych, ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy - do zgodności z odpowiednimi przepisami. Projekt uzyskał też pozytywną opinię ZUDP oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji zjazdu wraz z uzgodnieniem projektu budowlanego zjazdu. Zawiera również wymaganą § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ocenę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego w zakresie możliwości jego przebudowy i rozbudowy wraz z opisem sposobu prowadzenia robót. Pod kątem planowanej zabudowy obiektu budowlanego dokonano ekspertyzy technicznej istniejącego budynku i jego elementów. Wskazano, że z uwagi na zakres robót budowlanych przy istniejącym budynku (wyburzenie większości ścianek działowych, usunięcie komina, wykonanie nowych otworów i zamurowań w ścianach nośnych), opisano sposób wykonania nowych otworów i zamurowań w ścianach nośnych (w części pt. "podciągi"). Przewidziano etapowe przeprowadzenie prac rozbiórkowych z uwagi na konieczność zachowania sztywności poprzecznej obiektu budowlanego. Ocenie poddano także wpływ części nowo wybudowanej na istniejący budynek. Zalecono przy tym konsultacje w razie wątpliwości podczas przeprowadzanych prac fundamentowych i rozbiórkowych z autorem opracowania. Do projektu budowlanego dołączono także opinię geotechniczną, z której wynika, że projektowany obiekt zaliczono do I kategorii geotechnicznej, przy prostych warunkach gruntowych. W opinii zawarto także zalecenia co do sposobu i miejsca posadowienia nowo projektowanego budynku a także zalecenia co do prowadzenia robót budowlanych przy fundamentowaniu obiektu. W części rysunkowej, architektoniczno - konstrukcyjnej, elementy istniejącego budynku podlegającego przebudowie wyróżniono w czytelnej technice graficznej. Dotyczy to tak elementów zachowywanych jak i podlegających rozbiórce. Analizując tę część projektu organ doszedł do przekonania, że jest on kompletny i obrazuje wszystkie etapy wykonywanych prac rozbiórkowych i przebudowy. Natomiast, obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku dołączenia do projektu dokumentacji dotyczącej okresowej kontroli obiektu budowlanego - czego domagano się w odwołaniu. Omawiany dokument został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i sprawdzony w wymaganym zakresie. Sporządzona również została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest komplety i prawidłowy pod względem wymagań stawianych przez przepisy art. 34 Prawa budowanego oraz rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów Prawa budowlanego oraz przywoływanych już rozporządzeń w sprawie warunków technicznych i szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wykazano również jego zgodność z warunkami zabudowy. Tym samym skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji. Wojewoda wyjaśnił również, że podstawa prawna do rozstrzygania o zmianie sposobu użytkowania wynikają wprost z przepisu art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przesłanki pozytywne do wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Odnoszącą się do innych zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez współwłaścicieli działki nr [...] organ odwoławczy wskazał, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania (po orzeczeniu sądowym), nie ma obowiązku wzywania inwestora do dokonania inwentaryzacji zrealizowanych już robót budowlanych. Ich przeprowadzenie, a także zakresy, wynikają z przedstawionej do akt sprawy kopii dziennika budowy. Wpisy te w ocenie organu są zgodne. W takiej sytuacji - zdaniem organu - w razie przerwania robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone, uzasadnione i zgodne z prawem jest ich kontynuowanie w oparciu o nową decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. NSA w wyroku z dnia 9 marca 2009 r. II OSK 1680/08).

Wojewoda wyjaśnił, że nie mógł podlegać uwzględnieniu wniosek dowodowy złożony przeciwko wpisom w dzienniku budowy. Kwestionując prawidłowość wpisów strony zarzuciły bowiem wykonywanie robót budowlanych przy obiekcie w warunkach samowoli budowlanej powołując się na zarejestrowane przez siebie, w dniu 21 grudnia 2009 r. zapis video. Z zarejestrowanego obrazu wynika, że we wskazanym dniu, na terenie budowy, podawany był beton z samochodu ciężarowego. Zgodnie z oświadczeniem C. B. (pismo z dnia 25 listopada 2010 r.) materiał filmowy przekazany był do dyspozycji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Oceniając przedstawiony dowód organ stwierdził, że nie może on stanowić potwierdzenia na istnienie samowoli budowlanej inwestora. Okoliczność podawania betonu z samochodu ciężarowego, w kontekście powstawania nowej części obiektu budowlanego, była bowiem przedmiotem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Do kompetencji tego organu w myśl art. 49 i następnych Prawa budowlanego należą sprawy samowoli budowlanej, a nadto ma on prawo wstępu na teren budowy (art. 81 a ust. 1 Prawa budowlanego). W dniu 5 lutego 2010 r. organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli budowy, w wyniku której nie stwierdzono, by inwestor od dnia 17 grudnia 2009 r. prowadził jakikolwiek roboty budowlane przy obiekcie budowanym. Fakt ten potwierdził obecny podczas kontroli kierownik budowy. Stwierdzono natomiast, że prowadzono jedynie prace zabezpieczające plac budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 10 listopada 2010 r. powołał się również na ustalenia Policji, która w dniu 21 grudnia 2009 r. interweniowała wskutek zgłoszenia C. B.. Z informacji jakie posiada organ nadzoru budowlanego wynika, że na terenie inwestycji nie wykonywano robót budowlanych, w wyniku których powstałaby nowa część obiektu budowlanego. W rezultacie Komenda Powiatowa Policji w T. odmówiła wszczęcia postępowania w zakresie wykonywanych robót budowlanych po wydaniu wyroku sądu, wobec braku stwierdzenia ich faktycznego prowadzenia w tym okresie. Wobec niestwierdzenia naruszeń przepisów Prawa budowlanego, podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec inwestora nie znalazł również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.. Według oświadczenia inwestora złożonego w toku postępowania odwoławczego, na terenie budowy wykonane były płyty betonowe na potrzeby bezpieczeństwa dróg wewnętrznych.

W kontekście powyższych ustaleń Wojewoda uznał, że wnioski skarżących o przeprowadzanie dowodów na okoliczność dokonanej samowoli budowlanej, w tym ustalania oraz wzywania celem przesłuchania świadków (osób uczestniczących w

wydarzeniach z dnia 21 grudnia 2009 r.), jako stwierdzone już innym dowodem, nie wymagają przeprowadzenia. Tym samym wnioski te nie zostały uwzględnione, podobnie jak wniosek o zawieszenie postępowania, opierający się na tożsamej argumentacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność przekazania akt sprawy organowi pierwszej instancji, celem poinformowania przez organ jednej ze stron o możliwości wniesienia odwołania. Szczegółowa argumentacja przedstawiona została w uzasadnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

W konkluzji decyzji stwierdzono, że przeprowadzone w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające w związku z uchylającym wyrokiem Sądu wykazało, że wniosek inwestora i załączony do niego projekt budowlany spełniają wymogi stawiane przez przepisy. Natomiast zarzuty podnoszone przez strony przeciwne częściowo nie odnosiły się do okoliczności istotnych dla rozpatrywanej sprawy a w części okazały się nieuzasadnione.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli C. B., M. B. oraz T.B. zarzucając mu w petitum skargi - mające wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa procesowego wskazano na: 1/ art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 oraz art. 73 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, z uwagi na nieudostępnienie skarżącym akt sprawy. Uzasadniając ten zarzut skarżący podnieśli, że gdy zgłosili się do Urzędu Wojewódzkiego celem przeglądania akt sprawy przedłożono im jedynie plik niezszytych dokumentów i kserokopii pism o nieponumerowanych kartach, bez okładki, strony tytułowej i bez zestawienia dokumentów czy spisu treści akt. W ocenie skarżących, w takiej sytuacji zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się. Byliby w stanie to uczynić dopiero po skompletowaniu, zszyciu i opisaniu poszczególnych dokumentów jako akt sprawy i zawiadomieniu ich o tym fakcie. Ich zdaniem, przedłożony plik niezszytych dokumentów nie mógł być uznany za akta sprawy. Budziła wątpliwość ich kompletność - brak było odpisów pism doręczonych M. B. i C. B. w dniu 18 listopada 2010 w siedzibie organu odwoławczego. Nadto podczas przeglądania materiałów urzędnik donosił nowe dokumenty. Na potwierdzenie powyższego zarzutu skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu urzędowego - pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2011 r. w którym poświadczono, że akta są nieopisane i nieponumerowane, nie zawierają karty przeglądowej oraz odnotowano konieczność ponownego przesłania zażalenia z kompletem opisanych, ponumerowanych, spiętych i opatrzonych w kartę przeglądową dokumentów.

Zdaniem skarżących naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy również wiązać z art. 112 k.p.a. i art. 126 k.p.a. ze względu na zaniechanie zawieszenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę i niezwrócenie akt sprawy organowi pierwszej instancji w celu pouczenia M. B. przez Starostę T. o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 27 lutego 2009 r. Argumentując powyższy zarzut wskazano, że pouczenie w postanowieniu Starosty T. z dnia 28 maja 2009r. o odmowie uzupełnienia ww. decyzji nie informowało M. B. o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, skutkiem czego do dnia dzisiejszego nie skorzystał on z prawa odwołania.

Skarżący uważają, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania odwoławczego pomimo, że wydanie tej decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wykonywania w dniu 21 grudnia 2009r. przy obiekcie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym naruszono również art. 100 § 1 k.p.a. uznając, że zagadnienie wstępne może jedynie stanowić przedmiot postępowania przed innym organem lub sądem.

W dalszych wywodach skargi wskazano na naruszenie art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 jak też art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów - w tym niezwrócenie się o akta do prokuratury Rejonowej w T. - na okoliczność prowadzenia w dniu 21 grudnia 2009 r. robót budowlanych przy inwestycji w warunkach samowoli w wyniku czego powstała część obiektu budowlanego; nieprzeprowadzenie przez Wojewodę dowodu z biegłych z zakresu akustyki pomimo, że rozpatrzenie podniesionych w toku postępowania zarzutów dotyczących naruszenia norm hałasu, wymagało wiadomości specjalnych; nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin obecnie istniejącej zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], mimo żądania przeprowadzenia takiego dowodu zgłoszonego przez T. B..

Według skarżących naruszony został również przepis art. 61 § 3 k.pa., art. 104 oraz art. 37 § 3 w związku z art. 35 k.p.a ze względu na przyjęcie przez Wojewodę, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. nie toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wykonywanych przez inwestora robót budowlanych, pomimo że strona wystąpiła do organu nadzoru budowlanego ze stosownym żądaniem, które wszczęło postępowanie przed tym organem i istnieje konieczność zakończenia go przez wydanie decyzji administracyjnej. Naruszono art. 37 § 3 k.p.a. co wyraża się w wadliwym przyjęciu przez organ, że rozpatrzenie zażalenia przez DWINB na niezałatwienie ww. sprawy w terminie, jest rozstrzygnięciem merytorycznym dotyczącym wybudowania części obiektu bez pozwolenia na budowę, podczas, gdy organ ten nie odnosił się do kwestii merytorycznych.

W postępowaniu odwoławczym uchybiono również przepisowi art. 7 k.p.a. z tego względu, że nie nałożono na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji o inwentaryzację wykonanych robót budowlanych.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazali na naruszenie tych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych, które były już wskazywane w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym.

W tym względzie podniesiono zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zaskarżoną decyzją zezwolono na budowę obiektu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną tj. [...] (od strony z działką nr [...]) mimo, że brak podstaw do pomniejszenia tej odległości w myśl ust. 5 § 12 ww. rozporządzenia - skarżący nie zgodzili się z organem, że ww. przepis nie został naruszony wskazując, że wbrew twierdzeniom organu, w odległości 2,7 m od granicy z działką skarżących nie została zaprojektowana kanalizacja deszczowa. Strony domyślają się, że Wojewoda pomylił oznaczenie projektowanej kanalizacji deszczowej (mającej postać przerywanej czerwonej linii, na rysunku tej o dłuższych kreskach i większych odstępach między nimi) z bardzo podobnym oznaczeniem części frontowej obiektu od strony działki nr [...] bo mającym postać przerywanej czerwonej linii (na rysunku o krótszych kreskach w mniejszych odstępach), dlatego doszło do niezgodnego z rozporządzeniem pomniejszenia odległości od granicy. Powyższa argumentacja wiąże się z kolejnym zarzutem naruszenia § 8 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - przez zezwolenie na budowę obiektu pomimo nieobjęcia zamieszczonym na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki obrysem projektowanego obiektu budowlanego jego części frontowej (od strony z działką nr [...]) stanowiącej posadowioną na fundamencie konstrukcję żelbetową złożoną ze ściany, słupów, podciągów i stropu oraz z zarzutem naruszenia § 6 ww. rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, pomimo, że jego część - projekt zagospodarowania terenu - sporządzony został w nieczytelnej technice graficznej oraz zastosowano w nim oznaczenia graficzne nieokreślone w Polskich Normach ani nieobjaśnione w legendzie, mające postać przerywanej czerwonej linii (na rysunku o krótszych kreskach i mniejszych odstępach między nimi).

W sprawie naruszono również § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż objęty projektem budynek i związane z nim urządzenia nie zostały "zaprojektowane i wykonane" w taki sposób aby poziom hałasu na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach; § 324 ww. rozporządzenia w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w związku z art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo, że poziom hałasów drgań które będą przenikać z pomieszczeń obiektu objętego projektem - wbrew § 342 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - będzie przekraczał wartości dopuszczalne, określone w przepisach odrębnych. Argumentując powyższe zarzuty strony podkreśliły, że planują zabudowę swojej działki obiektami o funkcji mieszkalnej. Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego dla obiektu przeznaczonego - jak wynika z projektu - również na imprezy rozrywkowe czy przyjęcia okolicznościowe, bez jakichkolwiek zabezpieczeń przed zwiększeniem emisji hałasu (odpowiednie izolacje akustyczne pomieszczeń, okien, drzwi), jest niedopuszczalne. Nadto decyzją z dnia 7 września 2010 r. Burmistrz T. ustalił już warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], co wyklucza - zdaniem stron zabudowę obiektem przeznaczonym na imprezy okolicznościowe nieposiadającym zabezpieczeń przed zwiększonym hałasem.

Podniesiono również zarzut naruszenia § 12 - 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdyż w projekcie budowlanym nie zaprojektowano drogi pożarowej zgodnej z tymi przepisami oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez zaakceptowanie projektu budowlanego sprzecznego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż projekt ten przewiduje dwukrotnie większy wskaźnik zabudowy niż wynikający z decyzji o warunkach zabudowy. Przy obliczaniu tego wskaźnika należy bowiem brać pod uwagę zarówno zabudowę kubaturową jak i powierzchniową. - a więc utwardzone dojazdy, miejsca postojowe, które powstają w miejsce powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie autora skargi chybione jest stanowisko organu, że zarzut powyższy dotyczył przekroczenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego, gdyż strona artykułując go wyraźnie wskazywała na sprzeczność ze wskaźnikiem określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Zachowanie wymogów dotyczących tego wskaźnika jest dla skarżących bardzo istotne, gdyż obecnie wykorzystują swoją działkę jako działkę rolną.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że akta sprawy które zostały udostępnione skarżącym w toku postępowania odwoławczego były już przedmiotem oceny WSA i NSA. Dodatkowo skarżącym udostępniono również akta podręczne sporządzane w przypadku przekazywania akt do sądów.

Podczas rozprawy w dniu 28 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymali w całości dotychczasową argumentację skargi wnosząc o przeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości sąsiednich. Sąd zobowiązał skarżącego C. B. do przedłożenia wnioskowanych jako dowód decyzji, postanawiając o przeprowadzeniu dowodu z nich poza rozprawą.

Pełnomocnik uczestnika postępowania L. M. wniósł o oddalenie skargi przedkładając jednocześnie decyzję SKO we W. z dnia 10 października 2011 r. ([...]) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dniu 3 lipca 2012 r. skarżący przedłożył oryginał decyzji ustalającej warunki zabudowy na cele mieszkaniowe dla działek nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopatrzył się przesłanek dla stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie stwierdził również, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że dla stwierdzenia uchybienia o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 konieczne jest wykazanie kwalifikowanego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy uchybieniem a jego wpływem na wynik sprawy. Brak takiego związku wyklucza możliwość uchylenia decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo zaistnienia pewnych uchybień o charakterze procesowym, Sąd nie stwierdził aby mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkować musiało oddaleniem skargi. Przed przystąpieniem do rozważań o charakterze merytorycznym konieczne było odniesienie się do przedstawionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa procesowego, gdyż uchybienia w tym zakresie mogłyby rzutować na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przy czym skarżący zarzut ten argumentują dwojako. Po pierwsze dopatrują się naruszenia zasady czynnego udziału strony z tego względu, że akta sprawy które im przedstawiono do zapoznana się, nie były należycie uporządkowane (opisane, ułożone w porządku chronologicznym, zszyte i ponumerowane) – w związku z tym wskazują również na naruszenie art. 73 k.p.a. Pod drugie - podnoszą, że nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu M. B., gdyż Wojewoda nie zawiesił postępowania i zaniechał zwrócenia akt organowi pierwszej instancji w celu pouczenia M. B. w postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji, przez Starostę T. o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania od decyzji tego organu z dnia 27 lutego 2009 r. udzielającej pozwolenia na budowę, co uniemożliwiało M. B. złożenie odwołania i wzięcie udziału we wspólnym postępowaniu odwoławczym.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjęto, że czynny udział w postępowaniu wyraża się w prawie jego inicjowania, zgodzie na prowadzenie postępowania (w przypadku wymaganego wniosku strony) oraz w prawie wypowiedzenia się co do treści żądań. W ramach czynnego udziału strony w postępowaniu mieści się również możliwość uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, poprzedzającym wydanie orzeczenia. Strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. przesłuchaniu świadków, oględzinach), jak też ma prawo do żądania przeprowadzenia dowodów. Tym uprawnieniom odpowiadają obowiązki organu, który musi zapewnić stronie czynny udział we wszystkich czynnościach dowodowych (w tym zawiadamiając o przeprowadzeniu dowodu i umożliwiając udział w nim). Natomiast prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, to tzw. prawo strony do ostatniego słowa - organ obowiązany jest zawiadomić stronę o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Prawo wypowiadania się strony dotyczy wszystkich materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W kontrolowanym postępowaniu odwoławczym tak rozumiany czynny udział stron został skarżącym zagwarantowany. Niezwłocznie bowiem po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego a jeszcze przed zwrotem Wojewodzie akt administracyjnych, skarżący składali pisma zawierające wnioski o zawieszenie postępowania, o przeprowadzenie dowodów, oraz przedstawiające liczne zarzuty co do materiałów stanowiących podstawę wydania, decyzji przez organ pierwszej instancji. Wojewoda po przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy zawiadamiał skarżących o podejmowanych czynnościach wiążących się z uzupełnieniem materiału dowodowego, spowodowanym koniecznością wyjaśnienia nowych zarzutów podnoszonych w postępowaniu odwoławczym (w szczególności zarzutu kontynowania przez inwestora robót budowlanych w dniu 21 grudnia 2009 r. po ogłoszeniu orzeczenia WSA uchylającego decyzje odwoławcze Wojewody i wstrzymującego wykonalność decyzji ostatecznej). W dniu 18 listopada 2010 r. Wojewoda poinformował skarżących o możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz o możliwości składania wyjaśnień i dokumentów. Zawiadomienie to C. B. i M. B. odebrali w tym samym dniu w Urzędzie, zaś T.B. w dniu 6 grudnia 2010 r. Z notatki sporządzonej w dniu 18 listopada 2010 r. przez pracownika organu wynika, że C. B. i M. B. umożliwiono zapoznanie się za aktami sprawy, sporządzania z nich notatek i wykonania fotokopii. Kwestionując tę notatkę skarżący potwierdzają w istocie, że udostępniono im zgromadzoną w sprawie dokumentację, z tym, że uważają, że dokumentacja ta nie spełniała kryteriów akt administracyjnych, gdyż nie była zszyta, ponumerowana, opisana i ułożona w chronologicznym porządku.

Zgodnie z art. 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, również po zakończeniu postępowania. Czynności tych może dokonać w siedzibie lokalu w obecności pracownika. Strona może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem odwoławczym uprawnienia skarżących wynikające z przywołanego wyżej przepisu zostały zachowane. Adnotacje urzędowe sporządzone przez pracownika organu wskazują, że w dniu 18 listopada i w dniu 9 grudnia 2010 r. udostępniono stronom znajdujące się w dyspozycji organu dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie, stanowiące podstawę wydania decyzji. Fakt, że dokumentacja ta nie była zszyta opisana i ułożona nie świadczy o tym, że nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Przepisy k.p.a. nie zawierają normatywnej definicji akt administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę podnoszonych zarzutów. Należy przyjąć, że powinny one obejmować wszelkie dokumenty wytworzone w toku postępowania mające związek ze sprawą, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 327/05, LEX nr 187533). Oczywiście zasady biurowości czy przepisy kancelaryjne wymagają aby akta były zszyte, ułożone w porządku chronologicznym, opisane i ponumerowane. Jednak w przypadku, gdy organ wymogów tych nie spełni, nie oznacza to, że zgromadzonym przez niego dokumentom można odmówić przymiotu akt sprawy w rozumieniu art. 73 k.p.a. jeżeli mają one związek ze sprawą i dokumentują czynności procesowe podejmowane przez strony i organ. Sam fakt, że przedstawione stronom akta przybrały postać luźnego zbioru dokumentów częściowo tylko uporządkowanego, nie oznacza, że nie są to akta sprawy i tym samym, że stronom uniemożliwiono zapoznanie się z nimi. Może to tylko świadczyć o sposobie pracy organu. Ważne jednak jest, aby tak przedstawiona dokumentacja była kompletna i obrazowała wszystkie istotne dla sprawy czynności procesowe. Skarżący nie stwierdzili natomiast aby w przedstawionych im aktach brak było dokumentów z przebiegu postępowania za wyjątkiem zawiadomienia organu odwoławczego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 18 listopada 2010 r., w którego posiadaniu skarżący zresztą byli w chwili przeglądania akt i które mogło nie być dołączone choćby ze względów organizacyjnych. Nie stwierdzili zwłaszcza braku dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia, których brak w przedłożonej dokumentacji uniemożliwiałby zapoznanie się z nimi. Strony wyrażały tylko wątpliwości i obawy, że dokumentacja w takim stanie może być niekompletna, nie wskazali natomiast (również na etapie postępowania sądowego gdy akta były już uporządkowane) z jakimi dowodami mającymi prawotwórcze znaczenie nie mogli się

zapoznać ze względu na nieuprządkowane akta. Możliwość weryfikacji w tym zakresie istniała na etapie postępowania sądowego, gdy strony przeglądały akta. Treść zarzutów podniesionych w skardze, jak też w toku

postępowania odwoławczego świadczy natomiast o tym, że podstawowe i istotne dowody zgromadzone w sprawie były skarżącym znane. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że naruszone zostały uprawnienia stron wynikające z art. 73 k.p.a. a w konsekwencji, że z tego względu naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

Omawiana zasada procesowa nie została naruszona również z tego względu, że Wojewoda nie zawiesił postępowania odwoławczego celem zwrócenia akt organowi pierwszej instancji dla pouczenia M. B. o możliwości i terminie wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim wskazywana przez skarżących okoliczność nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 k.p.a. M. B. nie został natomiast pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, tylko z tego względu, że nie wniósł odrębnego odwołania. Nie ma wątpliwości, że nawet gdyby odwołanie takie zostało wniesione, to Wojewoda byłby zobligowany do jego rozpatrzenia w jednym i tym samym postępowaniu, w którym rozpatruje odwołania C. B. i T. B.. W tym postępowaniu M. B. występuje natomiast jako strona dysponując takimi samymi uprawnieniami jak strony które wniosły odwołanie. Jego uprawnienia jako strony postępowania nie zostały w żadnym względzie ograniczone, tylko z tej racji, że nie sporządził odwołania. Z tych uprawnień - jak wskazują składane przez niego pisma procesowe - M. B. korzystał. Podobnie jak inne strony był też zawiadamiany przez organ o swoich uprawnieniach i podejmowanych w sprawie czynnościach procesowych istotnych dla rozstrzygnięcia.

Reasumując, zdaniem Sądu, uprawnienia skarżących wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym nie zostały naruszone.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania odwoławczego pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - tj. wykonywania przez inwestora robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej prowadzonej w czasie wstrzymania przez Sąd wykonalności decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę - czyli w warunkach samowoli budowlanej. Przede wszystkim wskazać należy, że to czy wskazana przez strony okoliczność stanowi podstawę do zawieszenia postępowania było przedmiotem odrębnej oceny Wojewody w postępowaniach wpadkowych zakończonych postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r., [...] o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. nr [...]o takiej samej treści. Sądowi z urzędu jest również wiadomym, że legalność postanowienia Wojewody z dnia 20 grudnia 2010 r. była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w związku z utrzymaniem w mocy tego postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który podzielił stanowisko Wojewody co do braku podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego z podanej wyżej przyczyny. Orzeczeniem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Orzeczenie to jest prawomocne. Według art. 170 u.p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych - także inne organy. W literaturze przedmiotu wyjaśniono, że moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnych postępowaniach w których pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka - Medek,. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest też przyszłe postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., VII SA/Wa 764/06, LEX nr 243709). Z przedstawionych wyżej względów, skład orzekający nie może pominąć faktu funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia w którym skontrolowano już prawidłowość stanowisk organów administracji wyrażonych w niniejszej sprawie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego co do wskazanej wyżej przesłanki zawieszenia postępowania. Rozstrzyganie w tej kwestii w obecnym postępowaniu byłoby nieuprawnione.

Podobnie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie przez Wojewodę, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowanej wszczęte na wniosek skarżących. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że przed organem nadzoru budowlanego nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych po ogłoszeniu wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2009 r. z wniosku strony skarżącej, jak też czynności procesowych nie podjęto z urzędu. Sądowi jest natomiast wiadomym, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. co do braku wszczęcia postępowania w ww. zakresie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 53/10.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z nagranych na dostarczonej płycie DVD trzech filmów mających obrazować wykonywanie w dniu 21 grudnia 2009 r. robót budowlanych polegających na betonowaniu elementów budowanego obiektu oraz przez nieprzeprowadzenie innych dowodów na tę okoliczność wnioskowanych przez skarżących.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda w sposób ogólny ustosunkował się do zgłoszonych wniosków dowodowych na okoliczność prowadzonych samowolnie robót budowlanych. Odmówił bowiem przeprowadzania dowodów z dokumentów wymienionych przez strony oraz z dowodów polegających na ustaleniu i wzywaniu świadków celem ich przesłuchania. Zdaniem organu okoliczność ta nie jest bowiem sporna (wbrew temu co uważają skarżący) i została już udowodniona przy pomocy innych dowodów. Natomiast jeżeli chodzi o dowód z filmów DVD, to z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zapoznał się z tym dowodem, o czym świadczy fragment uzasadnienia "Z zarejestrowanego obrazu wynika, że we wskazanym dniu na terenie budowy, podawany był beton.", jednakże oceniając ten dowód, uznał, że nie może on świadczyć o samowolnym wykonywaniu robót budowlanych, skoro inne są w tym względzie – po przeprowadzonej kontroli budowy - ustalenia organu nadzoru budowlanego oraz ustalenia Policji w T. - obecnej na budowie w dniu 21 grudnia 2009 r. - która nie stwierdziła aby zdarzenie takie miało miejsce i odmówiła wszczęcia postępowania w zakresie wykonywania robót budowlanych po wyroku sądu.

Odnosząc się do przedstawionego wyżej stanowiska wskazać należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony co do przeprowadzenia dowodów należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednakże, zgodnie z § 2 ww. przepisu organ może nie uwzględnić tego żądania jeżeli dotyczy to okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej wnioski dowodowe stron dotyczyły okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby bowiem na etapie ponownego postępowania odwoławczego wykazane zostało, że inwestor pomimo wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. kontynuuje roboty budowlane, taka nowa okoliczność ujawniona w sprawie już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji oznaczałaby, że wobec zaistnienia przesłanek samowoli budowanej z art. 50 i następnych ustawy - Prawo budowlane właściwym w sprawie stałby się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i tym samym ustałyby orzecznicze kompetencje wojewody - jako organu architektoniczno-budowlanego. Prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę określił na podstawie art. 152 u.p.p.s.a, że decyzja ta nie może być wykonywana, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zawarte w wyroku, rozstrzygnięcie stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma bowiem takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 8 września 2010 r. II OSK 1394/09, LEX nr 746505). Tym bardziej na ostateczne pozwolenie na budowę nie może powołać się inwestor, gdy wyrok uchylający decyzję ostateczną utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę stanie się prawomocny co miało też miejsce w późniejszym okresie w niniejszej sprawie. Skoro zatem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to przystąpienie do realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej narusza art. 28 Prawa budowlanego i prowadzić może do sytuacji, w której dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji organ architektoniczno-budowlany przestaje być właściwy. Naruszenie obowiązku z art. 28 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu przed innym organem.

Wobec podniesienia w toku postępowania odwoławczego zarzutu w tym przedmiocie, Wojewoda zobligowany był podjąć działania zmierzające do jego wyjaśniania poszukując również z urzędu dostępnych źródeł dowodowych. Prawidłowo zatem zwrócił się o wyjaśnienie zgłoszonej przez skarżących okoliczności do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego oraz organu właściwego do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ustawy - Prawo budowlane) o poinformowanie co do podejmowanych przez ten organ działań. Słusznie też wezwał inwestora o dostarczenie kopii dziennika budowy oraz o przedstawienie swojego stanowiska w tym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest przede wszystkim stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., który wyjaśnił, że po zgłoszeniu przez skarżącego faktu realizacji przez inwestora samowolnych robót budowlanych przeprowadził w lutym 2010 r. kontrolę budowy, która nie potwierdziła by od dnia 17 grudnia 2009 r. prowadzone były roboty budowlane przy obiekcie. Ustalono też, że prowadzone były jedynie prace zabezpieczające plac budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się również na ustalenia Policji, która w wyniku interwencji skarżącego obecna była w dniu 21 grudnia 2009 r. na budowie (co uwidocznione jest też na płycie DVD) i nie stwierdziła wówczas wykonywania robót budowlanych w wyniku których miałaby powstać nowa część obiektu. W konsekwencji PINB nie stwierdził okoliczności faktycznych uprawniających go do wszczęcia postępowania i podjęcia czynności na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Zauważyć w tym miejscu należy, że stanowisko PINB, który nie wszczął na żądanie skarżących (jak też z urzędu) postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych samowolnie na działce nr [...], było również przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. (sygn akt II SAB/Wr 53/10) oddalił skargę C. B. na bezczynność PINB w przedmiocie wykonania robót budowlanych na terenie działki nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że C. B. wniósł skargę na bezczynność PINB polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy wybudowania na działce nr [...] części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – jako skutku wykonania robót budowlanych w dniu 21 grudnia 2009 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że z materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż PINB podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania żądanego przez skarżącego. Powyższe oznacza, że kwestia prawidłowości czynności wstępnych podjętych przed PINB i przyjęte przez organ stwierdzenie braku podstaw do prowadzenia postępowania było poddane ocenie tut. Sądu, który uznał, że nie zostały wykazane okoliczności, obligujące ten organ do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wykonywania nielegalnie robót budowlanych zgłaszanych przez skarżącego. Z tego względu w przywołanym orzeczeniu Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu w sprawie samowoli budowlanej. Z orzeczenia tego wynikają istotne dla rozpoznawanej sprawy konsekwencje, gdyż jako orzeczenie prawomocne korzysta ono z mocy wiążącej o której mowa w art. 170 u.p.p.s.a. Z tego względu - jak już to wcześniej wyjaśniono - skład orzekający nie może przyjąć aby kwestia prawna w nim przesądzona - tj. brak bezczynności organ

Szukaj: Filtry
Ładowanie ...