II OZ 604/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/11, oddalił wniosek Fundacji dla [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą Spółki z o.o. "[...]" na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że Fundacja dla [...] wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w niniejszej sprawie podniosła, iż jej cele statutowe pokrywają się z przedmiotem niniejszego postępowania po stronie Rady m. st. Warszawy.

Sąd wskazał dalej, że skarga wywiedziona w przedmiotowej sprawie została oparta na treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i dotyczy postępowania związanego z uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie mające na celu uchwalenie przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym o którym mowa w art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.).

Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy załatwienia sprawy administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, procedura planistyczna jest zaś całkowicie odrębnie uregulowana przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Uchwała w sprawie studium podjęta przez organ gminy może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten w odmienny K.p.a. określa legitymację skarżącego. O ile według K.p.a. stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) to uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. jest jedynie podmiot którego interes prawny lub uprawienie zostały naruszone. Oznacza to, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą skutkuje merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Ocena ta może być zaś dokonana w przypadku podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność studium. Oznacza to zatem, iż postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego toczy się wyłącznie z udziałem podmiotu, który wniósł skargę po uprzednim wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz organu, który wydał zaskarżony akt. Wobec tego nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wówczas, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego.

Z tego względu Sąd I instancji odmówił dopuszczenia Fundacji na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Fundacja dla [...] w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciła błędna wykładnię art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 9 p.p.s.a..

Zdaniem Fundacji Sąd I instancji błędnie powiązał sformułowanie użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. "postępowanie administracyjne" ze sprawami, w których dopuszczalny jest udział organizacji społecznych. Zarówno redakcja powyższego przepisu, jak również jego ratio legis powinny prowadzić do wniosku, iż sformułowanie "postępowanie administracyjne", odnosić należy wyłącznie osoby, której interesu prawnego to postępowanie dotyczy, natomiast organizacja społeczna może zgłosić swój udział we wszystkich "sprawach innych osób", nawet, gdy sprawa ta nie była poprzedzona postępowaniem administracyjnym.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kognicja sądów administracyjnych rozciąga się na różne kategorie spraw, a regulacja zawarta w przepisie art. 9 p.p.s.a. oraz art. 33 § 2 p.p.s.a. ma służyć zapewnieniu społecznej kontroli postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05, "Fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby".

Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Z powyższego unormowania wynika, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach innych osób musi wykazać posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. oraz to, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji.

Nie znajduje zatem należytego uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organizacja społeczna mogłaby przystąpić jedynie do takiego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem byłoby wcześniejsze postępowanie administracyjne, a nie np. postępowanie uchwałodawcze, albowiem wówczas konsekwentnie należałoby od takiej organizacji wymagać posiadania interesu prawnego, którego organizacja społeczna jako występująca w sprawach innych osób posiadać nie będzie.

W tej sytuacji przyjąć należy, że dopuszczalność uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym występuje niezależnie od tego, czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też postępowania uchwałodawczego.

W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym w pełni podziela, zgodnie z którym w myśl art. 33 § 2 p.p.s.a. "w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym nie ma znaczenia, to czy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Podstawą żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawach innych osób nie jest interes prawny organizacji społecznej. Przesłanka interesu prawnego odnosi się do innej, niż organizacja społeczna, osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. (...) W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Ponadto przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. stosuje się w takich przypadkach, gdy toczy się postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o udział w tym postępowaniu, nie dlatego ażeby wesprzeć stronę, ale żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego." (postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OZ 104/12).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając wniosek Fundacji zgłoszony w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno-prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej. Nadto powinien wyjaśnić, czy Fundacja w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do tej Fundacji, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Od wyników tej oceny uzależnione więc będzie uwzględnienie wniosku bądź jego oddalenie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.