II SA/Wa 721/14

Uzasadnienie

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 50 oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.); zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, zwolnił R.M. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) z dniem [...] grudnia 2013 r., wskazując na ważny interes służby. Podkreślił, że przedłużająca się nieobecność funkcjonariuszki w służbie z powodu długotrwałych zwolnień lekarskich dezorganizuje pracę macierzystej komórki, wpływa negatywnie na innych funkcjonariuszy oraz stoi w sprzeczności z wymogiem dyspozycyjności i zdyscyplinowania. Nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że musi być wykonany przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem wymaga tego konieczność wprowadzenia stabilizacji sytuacji kadrowej w komórce organizacyjnej Delegatury ABW w [...], w której strona pełniła służbę oraz potrzeba sprawnej realizacji zadań przez ABW.

Od powyższego rozkazu personalnego R.M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając, że zwolnienie ze służby w ABW jest nadużyciem i przejawem złej woli, a wniosek Dyrektora Delegatury ABW w [...] o zwolnienie ze służby może świadczyć o próbie kwestionowania zwolnień lekarskich. Podkreśliła, że jej nieobecność stanowi zastosowanie się do zalecenia komisji lekarskiej o potrzebie stałego specjalistycznego leczenia.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie interesu służby należy utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez ABW nałożonych na nią obowiązków, wynikających z ustawy. Zwolnienie funkcjonariusza na tej podstawie nie musi ograniczać się wyłącznie do przypadków naruszenia obowiązków służbowych, ale także może być uzasadnione zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych jej interesów.

Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że R.M. przebywała na zwolnieniach lekarskich w roku 2010 - 101 dni kalendarzowych, w roku 2011 - 152 dni kalendarzowych, w roku 2012 - 209 dni kalendarzowych, a w 2013 r. była nieobecna w służbie przez cały rok. W związku z długotrwałymi nieobecnościami w ciągu trzech ostatnich lat funkcjonariuszka była trzykrotnie kierowana do komisji lekarskich ABW w celu ustalenia stanu zdrowia, zdolności fizycznej i psychicznej do dalszej służby. Zarówno Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w [...] orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak i Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w [...] orzeczeniami z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznały, że R.M. jest zdolna do służby w ABW. Komisje lekarskie ABW nie znalazły także podstaw do zaliczenia strony do jednej z grup inwalidztwa. Ponadto Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w [...] wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. orzeczenie stwierdziła, że funkcjonariuszka powinna poddać się leczeniu specjalistycznemu.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że pozostawienie w służbie R.M., która od wielu miesięcy faktycznie jej nie pełni, w sposób rażący narusza interes społeczny. Powoduje to komplikacje w organizowaniu służby w jednostce organizacyjnej ABW, poprzez przydzielanie zadań innym funkcjonariuszom, wpływając niekorzystnie na ich morale. Ponadto uniemożliwia powierzenie stronie jakichkolwiek obowiązków służbowych (notatka bezpośredniego przełożonego z dnia [...] września 2013 r. nr [...]). Podkreślił, że długotrwała nieobecność funkcjonariuszki w służbie, pomimo legitymowania się orzeczeniem komisji lekarskiej o zdolności do służby przy jednoczesnym braku podstaw do zaliczenia do grupy inwalidzkiej, rodzi negatywne dla interesów służby skutki, zwłaszcza finansowe, związane z koniecznością wypłaty uposażenia w pełnej wysokości, a także organizacyjne powodujące zmniejszenie efektywności wykonywania zadań nałożonych na ABW. W tej sytuacji twierdzenia strony zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r., że jej nieobecność w służbie pozostaje bez wpływu na organizację pracy wydziału, a ponadto ponosi straty finansowe, gdyż wyłączona jest z dodatkowego nagradzania i awansowania, są niezasadne. Powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1070/13, podał, że przy znacznym rozmiarze absencji chorobowej w służbie zwolnienie funkcjonariusza Służby Celnej, na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm.), który jest odpowiednikiem art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, nie wymaga wykazywania ani analizowania stanów kadrowych jednostki, w której pełnił służbę. Długotrwała absencja chorobowa funkcjonariusza ma negatywny wpływ na jego potencjalną zdolność do wykonywania obowiązków służbowych, bowiem może nie sprostać zmieniającym się realiom służby.

Zdaniem organu, nieobecności R.M., choć usprawiedliwione, powodowały poważne utrudnienia w pracy jej macierzystej komórki organizacyjnej i przedłużanie tego stanu rzeczy byłoby sprzeczne z dobrem służby. Pozostawanie funkcjonariuszki w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz doprowadziłoby do zaakceptowania działań będących swoistym nadużyciem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.M. wniosła o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystąpiła przesłanka zwolnienia ze służby, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie było ku temu podstaw.

Skarżąca podała, że aby stwierdzić, czy zwolnienie ze służby nastąpiło na skutek ważnego interesu służby należy rozważyć wszystkie okoliczności danego przypadku. W jej ocenie, brak jest podstaw, by wnioskować, że pozostawanie na zwolnieniu lekarskim mogło w jakikolwiek sposób świadczyć o jej lekceważącym stosunku do służby, innych funkcjonariuszy czy przełożonych, wpływać negatywnie na morale współpracowników oraz świadczyć o uchylaniu się od powierzanych obowiązków. Twierdzenia te są zbyt daleko idące i niepoparte żadnymi dowodami. Podkreśliła, że swoją postawą i zaangażowaniem w pracę nigdy nie okazywała pobłażliwego podejścia do służby, czy braku profesjonalizmu przy wykonywanych czynnościach. Praktyką powszechnie stosowaną jest zastępowanie osób przebywających na zwolnieniach lekarskich przez pozostałych pracowników. Sama wielokrotnie przejmowała obowiązki innych funkcjonariuszy w czasie choroby, co nie miało wpływu na jej podejście do wykonywanych zadań, czy relacji z przełożonymi. Tak więc z faktu pozostawania na zwolnieniu lekarskim można wnioskować jedynie o jej stanie zdrowia.

Niezasadny jest także zarzut niewłaściwego wywiązywania się z obowiązku zawiadamiania przełożonych o nieobecnościach w pracy i ich przyczynach, które miałyby być sprzeczne z interesem służby. Zaznaczyła, że naczelnik był osobiście informowany o jej problemach zdrowotnych, a o każdej nieobecności powiadamiała niezwłocznie, początkowo telefonicznie, następnie za pośrednictwem wiadomości sms, bowiem zdarzyło się, że telefoniczne zgłoszenie nieobecności nie zostało odnotowane. Ponadto przesyłała listami poleconymi druki L4 usprawiedliwiając nieobecność. Z powyższego wynika, że jej postępowanie było zgodne z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Skarżąca stwierdziła, że korzystanie przez funkcjonariusza w okresie choroby ze zwolnień lekarskich nie musi przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego, co zostało wyrażone w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2013 r. W interesie służby jest, aby funkcjonariusz, który jest chory przebywał na zwolnieniu lekarskim zgodnie z zaleceniami lekarza. Postępowanie takie ma na celu jak najszybsze osiągnięcie stanu zdrowia umożliwiającego zapewnienie dyspozycyjności wobec przełożonych i pełnego wykonywania obowiązków służbowych.

Podkreśliła, że w czasie pełnienia służby wywiązywała się z powierzonych obowiązków jak również wykazywała inicjatywę, poprzez chęć rozwoju zawodowego i nabywania nowych kwalifikacji. Zwróciła uwagę, że dwukrotnie była kierowana na komisje lekarskie już po przebytej chorobie, a nie w jej trakcie. Konsekwencją natomiast zaleceń wydanych przez Regionalną Komisję Lekarską Nr [...] ABW w [...] było podjęte leczenie specjalistyczne. Niedopuszczalne jest zatem zwalnianie funkcjonariusza ze służby z powodu pozostawania na zwolnieniu lekarskim skoro jest to realizacja zaleceń komisji lekarskiej ABW, na którą została skierowana przez przełożonych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi przepis art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.). Stosownie do treści powołanego przepisu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.

Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowanie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych tzw. wyrażeń nieostrych w postaci "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02, Lex nr 82811).

Powyższa decyzja jest zatem decyzją uznaniową, wymagającą wykazania przez organ dlaczego wskazane okoliczności uzasadniają zastosowanie niekorzystnego dla funkcjonariusza rozstrzygnięcia i z jakich przyczyn stanowią one "ważny interes służby".

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia R.M. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że funkcjonariuszka przebywała na licznych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich, tj. w 2010 r. – 101 dni kalendarzowych, w 2011 r. – 152 dni kalendarzowych, w 2012 r. – 209 dni kalendarzowych, a w 2013 r. była nieobecna w służbie przez cały rok. Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w [...] orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w [...] orzeczeniami z dnia [...] lipca 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznały, że R.M. jest zdolna do służby w ABW i brak jest podstaw do zaliczenia jej do jednej z grup inwalidztwa. Ponadto wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. orzeczenie Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w [...] stwierdziła, że funkcjonariuszka powinna poddać się leczeniu specjalistycznemu.

Należy zwrócić uwagę na charakter i specyfikę wykonywanej przez funkcjonariusza ABW pracy, która jest w istocie służbą opartą m.in. na dyspozycyjności i zdyscyplinowaniu. Stosunek służbowy nie jest klasycznym stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone jego elementy na zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza wyraża się przede wszystkim dużą intensywnością podporządkowania i dyspozycyjności.

Szef Agencji Bezpieczeństwa nie kwestionuje zasadności przedstawionych zwolnień lekarskich, a jedynie podnosi, że fakt przebywania przez R.M. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w okresie 2010-2013 nie pozostawał bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której skarżąca pełniła służbę. Korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby samo w sobie nie musi przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby, jednak w sytuacji, gdy absencje chorobowe przerywane są krótkimi okresami formalnej obecności w służbie, nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, powinien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, funkcjonariuszka ABW, która nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a ponadto w świetle orzeczeń komisji lekarskich, wykazuje zdolność do pełnienia służby, przy jednoczesnym braku podstaw do zaliczenia do grupy inwalidzkiej nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jej postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań ABW. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego). W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych Komisji Lekarskich do pełnienia służby, to interes służby powinien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co tym bardziej uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes skarżącej (art. 7 k.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego mógł zatem zwolnić skarżącą ze służby. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi, a organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Istotne przy tym jest również i to, że organ zgromadził taki materiał dowodowy, którego szczegółowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie ważny interes służby został prawidłowo określony i powiązany z sytuacją jaka powstała w miejscu pełnienia przez skarżącą służby z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 733/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), absencja funkcjonariusza trwająca ponad 570 dni w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę i w takiej sytuacji nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu. Także w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie wymaga szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała choroba policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych omawianej formacji i możliwość sprawnego realizowania istotnych zadań, jakie zostały przypisane Policji. Należy podkreślić, że powyższe wyroki dotyczą funkcjonariuszy Policji, lecz przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, analogicznie jak przepis art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW i AW, dopuszcza fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby.

W ocenie Sądu, organizacja służby w danej Delegaturze ABW należy do kompetencji jej Dyrektora oraz Szefa ABW, skoro zaś organy te wskazują na dezorganizację pracy macierzystej komórki w związku z licznymi zwolnieniami R.M. to brak jest podstaw do kwestionowania tego faktu, zwłaszcza, że za długotrwałością i częstotliwością tych zwolnień przemawiają dane liczbowe. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy w latach 2010-2012 absencja skarżącej trwała łącznie 462 dni, a w 2013 r. była nieobecna przez cały rok, a zatem ponad wszelką wątpliwość przydzielony jej zakres obowiązków musiał zostać przejęty przez innych funkcjonariuszy. To z kolei rzutowało na poziom i terminowość czynności realizowanych przez pozostałych funkcjonariuszy. Zasadnie więc organ uznał, że tak ukształtowana sytuacja faktyczna, tj. długotrwała nieobecność skarżącej i konieczność realizacji przez pozostałych funkcjonariuszy większej ilości zadań, nie pozostaje bez wpływu na morale innych funkcjonariuszy ABW. W tej sytuacji argumentacja skarżącej, że w czasie wykonywania obowiązków służbowych zastępowała innych funkcjonariuszy jest niezasadna.

Interes służby został również oceniony z perspektywy finansowej. Skarżąca wywodzi, że przez fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich została pozbawiona formy dodatkowego nagradzania i awansowania. Nie zauważa jednak, że przez okres korzystania ze zwolnień lekarskich otrzymywała uposażenie w pełnej wysokości, co z pewnością mogło zostać ocenione jako nadużycie przysługujących jej uprawnień i nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odbiorze społecznym.

R.M. wskazała, że w czasie pełnienia służby dbała o rozwój zawodowy, jednak od 2010 r. nie podnosiła kwalifikacji zawodowych, co niewątpliwie przekłada się na możliwość prawidłowej realizacji zadań służbowych.

Niezrozumiałym jest stwierdzenie skarżącej zawarte w skardze dotyczące niewywiązywania się z obowiązku zawiadamiania przełożonych o nieobecnościach w pracy i ich przyczynach, które miałyby być sprzeczne z interesem służby, bowiem organ powyższego faktu nie kwestionował w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Zdaniem Sądu, biorąc powyższe pod uwagę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w kontekście dyspozycyjności i zdyscyplinowania stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych prawidłowo wskazuje na niewłaściwą postawę funkcjonariuszki w zaistniałej sprawie i łączy takie zachowanie z negatywnym skutkiem dla dobra służby.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby zaskarżony rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jak i poprzedzający go rozkaz personalny wydane zostały z naruszeniem prawa, skutkującym ich uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.