IV SA/Wa 808/12

Uzasadnienie

M. P. i R. P., reprezentowani przez radcę prawnego, jako przedmiot zaskarżenia w skardze z dnia 23 marca 2012 r. wskazali czynności Starosty L. polegające na nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych Powiat L. wystawił na ich rzecz faktury VAT z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek.

W ocenie M. P. i R. P. nałożenie na nich w ten sposób oraz żądanie od nich uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, rażąco narusza prawo. Ich zdaniem, skoro uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, to uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego.

Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek.

Mając powyższe na uwadze skarżący uznali, że organ administracji bezprawnie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłat określonych w tabeli II załącznika nr 3 oraz tabeli III załącznika nr 4 do powołanego rozporządzenia. Te bowiem odnoszą się do czynności związanych z udostępnianiem oraz udzieleniem informacji, a nie do czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, całość opłat spoczywających na skarżących obejmuje swoim zakresem tabela II załącznika nr 1 do rozporządzenia. W rezultacie dochodzi do podwójnego naliczenia opłat za udzielenie informacji, czy też przyjmowanie opracowania do zasobu, którego koszt obejmuje również udzielenie informacji.

Skarżący wskazali też, że w świetle ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia udostępnianie baz danych krajowego systemu informacji o terenie następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy nabywcą baz danych a organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Tymczasem, skarżący nie zawierali jakiejkolwiek umowy z organem w związku z dokonaniem zgłoszenia prac geodezyjnych. Dlatego też bezpodstawnym jest nałożenie oraz żądanie od nich uiszczenia opłat na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ponadto skarżący wywiedli, że nie wnosili o udzielenie informacji, które określone zostały w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dokonali zgłoszenia prac w związku z wykonywaniem map do celów projektowych i planistycznych.

W drugiej części uzasadnienia skargi skarżący wywiedli, że wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowana fakturami VAT wystawionymi przez Powiat L. Wskazali, że wprawdzie pobierane opłaty za czynności geodezyjne ze swej natury są swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, jednakże obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, strony nawiązanego na podstawie tych przepisów stosunku publicznoprawnego nie mają swobody w kształtowaniu tego stosunku, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo.

W ocenie skarżących, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, iż opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe zostały im już wcześniej udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych. Dlatego żądanie udostępnienia jeszcze dodatkowych kopii mapy zasadniczej i danych cyfrowych nie wchodziło w zakres udostępnienia materiałów w ramach wykonywania prac, lecz jako niezależne wnioski o udostępnienie informacji. W ocenie Starosty w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Oznacza to, że jeżeli skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184).

Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego

8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a

Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji).

Reprezentowani przez radcę prawnego M. P. i R. P., jako przedmiot zaskarżenia wskazują czynności Starosty L. polegające na bezprawnym ich zdaniem nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzielaniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego. Czynności tych skarżący upatrują w wystawieniu wobec nich wymienionych wyżej faktur VAT. Skarżący twierdzą, że nie powinni być zobowiązani do uiszczenia wymienionych w fakturach opłat, ponieważ pozyskane przez nich z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w wskazane w tych fakturach materiały, przysługiwały im w ramach zgłoszenia prac geodezyjnych, po uiszczeniu jednorazowej opłaty ryczałtowej.

Treść skargi wskazuje więc, że skarżący kognicji sądu administracyjnego w sprawie wszczętej ich skargą upatrują w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, przewidującym kontrolę tych sądów w stosunku do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wymienione w skardze faktury nie mogą być jednak uznane za podjęte przez Starostę w stosunku do skarżących akty z zakresu administracji publicznej, ani za dokumenty materializujące dokonanie czynności o takim charakterze.

Faktury te zostały wystawione przez Powiat L. Zawierają one elementy wymienione w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054 ze zm.), m.in.: datę sprzedaży, cenę oraz dane dotyczące sprzedawcy i nabywcy. Stanowią zatem dokumenty sprzedaży - rachunki zawierające szczegółowe dane o transakcjach dokonanych pomiędzy innym niż skarżony organ podmiotem (Powiatem L.), a skarżącymi. Nie materializują więc jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej, dokonanych przez Starostę L.

Z przedstawionych powyżej względów fakturom wystawionym wobec skarżących nie można przypisać też cech pozostałych aktów indywidualnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to jest decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Jeżeli w przekonaniu skarżących dokumentowane przedmiotowymi fakturami transakcje nie miały miejsca, zatem żądania dokonania przez nich zapłaty są bezpodstawne, to należy oczekiwać, że spór pomiędzy nimi a Powiatem L rozstrzygnięty zostanie przez sąd powszechny. Może to mieć miejsce wówczas, gdy Starosta wystąpi do sądu powszechnego przeciwko skarżącym z pozwem o zapłatę kwot pieniężnych wymienionych w fakturach. Jeśli natomiast skarżący kwoty te już uiścili, mogą wystąpić z pozwem przeciwko Staroście o ich zwrot jako kwot uiszczonych nienależnie.

W stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji wniesiona skarga jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu (pkt. 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w/w ustawy.