II GSK 1185/12

Uzasadnienie

Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. pozostawił bez rozpatrzenia skargę K. Sp. z o.o. w P. na pismo Ś. C. P. w C. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie umieszczenia na liście rankingowej po postępowaniu odwoławczym dotyczącym wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007-2013.

Sąd I instancji wskazał, że w skardze z dnia [...] stycznia 2012 r. K. Sp. z o.o. zaskarżyła informację o negatywnym wyniku ponownej oceny wniosku, zawartą w piśmie Ś. C. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., w całości oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie protestu, zawarte w piśmie Urząd Marszałkowskiego Województwa Ś. Wydział Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2011 r., w zakresie uznania za niezasadne zarzutów protestu odnośnie kryterium zasadniczego (punktowanego) nr 1: "Stopień gotowości organizacyjno-instytucjonalnej wnioskodawcy" oraz kryterium zasadniczego specyficznego (punktowanego) nr 2: "Wpływ projektu na rozwój turystyki w regionie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. rozdzielił skargę na informację o negatywnym wyniku ponownej oceny wniosku, zawartą w piśmie Ś. C. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., od skargi na rozstrzygnięcie protestu, zawarte w piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. - Wydział Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2011 r., w zakresie uznania za niezasadne zarzutów protestu i tę ostatnią zarejestrował jako odrębną sprawę.

Sąd I instancji uzasadniając pozostawienie bez rozpatrzenia skargi K. Sp. z o.o. w P. na pismo Ś. C. P. w C. z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej jako: u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Dalej Sąd ten wywiódł, że skarga niekompletna w rozumieniu ww. przepisu oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy kompletność skargi odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 p.p.s.a.

Skarga wniesiona w sprawie nie zawierała zaś jednego z obligatoryjnych elementów, jakim jest wniosek aplikacyjny przedsiębiorcy. Do skargi dołączono jedynie wydruk poprawionego formularza wniosku, który nie został podpisany. Według Sądu, aby wniosek taki wchodził w skład dokumentacji, konieczne jest, aby był podpisany. Brak podpisu na wniosku powoduje, że brak mu przymiotu dokumentu. Tymczasem przedmiotem oceny dokonanej przez Ś. C. P. był poprawiony wniosek. W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, że stwierdzona wada nie może ulec konwalidacji, gdyż art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. znosi stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a, w stosunku do skargi niekompletnej, w rozumieniu art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. Wezwanie do uzupełnienia braków skargi wniesionej w oparciu o art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. nie może obejmować braków w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 tej ustawy i dlatego WSA orzekł powołując w podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oraz art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., w zw. z art. 30e u.z.p.p.r.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K. Sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie oraz poprzedzające je zarządzenie z dnia [...] marca 2012 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uchylenie zarządzenia z dnia [...] marca 2012 r. o wyłączeniu do odrębnego postępowania części skargi dotyczącej pisma Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] października 2011 r. i nakazanie rozpoznania całej skargi w ramach jednego postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła Sądowi I instancji:

1) w granicach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, pomimo spełnienia przez skarżącą wymogów ustawowych i dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji,

b) art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie przy wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnego prawa do Sądu,

c) art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz wypływającą z nich konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez ich niezastosowanie przy wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., a w konsekwencji przyjęcie rozszerzającej wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i oparcie rozstrzygnięcia na wyinterpretowanej w ten sposób nieistniejącej normie prawnej;

2) w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w jego zastosowaniu w sytuacji braku określonych w nim przesłanek warunkujących rozdzielenie skargi do dwóch odrębnych postępowań,

b) art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania tego przepisu przy analizie zakresu przedmiotowego skargi,

c) art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez niezastosowanie tego przepisu w zakresie, w jakim z jego treści wynika zakres przedmiotowy skargi,

d) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały ku temu podstawy,

e) art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "kompletnej dokumentacji w sprawie", przyjmując, iż dokumentacja ta może składać się wyłącznie z dokumentów sensu stricte (czyli w formie papierowej z podpisem), poprzez nieuwzględnienie celu tej regulacji w trakcie jego wykładni, co doprowadziło do wyinterpretowania z niej dodatkowego wymogu formalnego nieprzewidzianego w tym przepisie,

f) art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu, bowiem do skargi została załączona pełna dokumentacja merytorycznie zgodna z dokumentacją zebraną przez Instytucję przez co brak było podstaw do zastosowania tej regulacji,

g) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącej do złożenia kopii podpisanych dokumentów (wydruku poprawionego wniosku aplikacyjnego), które zostały przedłożone przez skarżącą bez jej podpisu i przez to uznane przez Sąd za niewiarygodne.

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym wynikającym z dokumentacji sprawy,

i) art. 34 w zw. z art. 39 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania tych regulacji, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż załączona do skargi dokumentacja nie była podpisana,

j) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 47 § 2 p.p.s.a. stosowane odpowiednio na mocy art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez ich niezastosowanie przy ocenie załączonej do skargi dokumentacji jako dowodów, na podstawie których można skutecznie przeprowadzić postępowanie dowodowe.

Uzasadniając zarzuty dotyczące rozdzielenia skargi, Spółka podała, że obie informacje zostały wydane w tej samej procedurze odwoławczej, czyli w tej samej sprawie, a nie w sprawach odrębnych. Skargą opartą na art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. nie jest zatem objęte jedynie jedno konkretne pismo lecz jej zakres rozciąga się na całą procedurę i wszystkie podejmowane w jej ramach działania. Udzielenie końcowej informacji o ostatecznym wyniku procedury odwoławczej stanowi jedynie przesłankę warunkującą wniesienie skargi, a nie zakreślenie zakresu przedmiotowego badania przez Sąd prawidłowości przeprowadzenia całej procedury. Skoro zatem oba pisma dotyczą tej samej sprawy i zostały wydane w jej granicach oraz mają istotny wpływ na jej wynik, jak również podlegają kontroli Sądu w granicach jednej sprawy, to brak było podstaw prawnych i faktycznych do rozdzielenia wniesionej skargi na dwie oddzielone sprawy i skierowania ich do dwóch odrębnych postępowań.

W dalszej kolejności zakwestionowano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym załączenie do skargi dokumentu niepodpisanego stanowi podstawy do uznania braku kompletności skargi ze skutkiem pozostawienia jej bez rozpoznania. Według Spółki celem regulacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. jest dostarczenie Sądowi pełnej informacji o stanie faktycznym sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie tego Sądu w sposób umożliwiający jej merytoryczne rozpoznanie na podstawie samej skargi i jej załączników. Ustawodawca celowo dopuścił możliwość przedkładania Sądowi nie tylko dokumentów w ścisłym tego słowa znaczeniu (czyli dokumentów sporządzonych w formie papierowej - względnie elektronicznej - i podpisanych), lecz również innych dokumentów w szerokim znaczeniu, które niosą w sobie określone informacje o stanie faktycznym sprawy (np. wydruki komputerowe). Wykładnia pojęcia "kompletnej dokumentacji w sprawie" powinna bowiem być dokonywana z uwzględnieniem celu tej regulacji, jakim jest możliwość ustalenia na jej podstawie stanu faktycznego sprawy. Niepodpisany wydruk komputerowy wniosku aplikacyjnego daje zaś takie same możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy jak kserokopia wydruku podpisanego. Skoro zatem Sąd uzyskuje kompletną dokumentację w sprawie, na podstawie której może ustalić jej stan faktyczny w sposób pełny, to brak jest podstaw do kwestionowania kompletności dokumentacji, albowiem cel regulacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. został osiągnięty. Reasumując, zdaniem skarżącej WSA dokonał wadliwej wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "kompletnej dokumentacji w sprawie".

Dodatkowo skarżąca wskazała na brak wymogu załączania do skargi oryginałów poszczególnych dokumentów, gdyż według niej taki formalizm nie wynika z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., jak też byłoby to niemożliwe z przyczyn faktycznych. Dokumenty w oryginale pochodzące od Beneficjenta są bowiem w całości w posiadaniu Instytucji, a nie Beneficjenta, jak również część dokumentów pochodzących od Instytucji nie można zakwalifikować jako oryginalne dokumenty sensu stricte, bowiem stanowią jedynie przekaz elektroniczny, który Beneficjent może wydrukować - np. karty ocen). Przedkładanie dokumentów w ich oryginałach jest również niemożliwe z uwagi na przyjęty sposób wniesienia skargi kasacyjnej, do której należy ponownie załączyć "kompletną dokumentację", co byłoby niewykonalne w sytuacji jej zalegania w oryginałach w aktach Sądu I Instancji. W tym zakresie złożona dokumentacja jest zatem kompletna, a więc brak było podstaw do zastosowania sankcji z art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r.

Według Spółki, skoro Sąd I Instancji uznał, że jakieś wydruki czy dokumenty są niepodpisane, to mógł wezwać skarżącą w trybie art. 49 p.p.s.a. do uzupełnienia tego rodzaju braku w przedłożonej dokumentacji. Spółka nadmieniła, że Sąd nie miał wątpliwości co do zgodności treści przedstawionego wydruku poprawionego wniosku aplikacyjnego przedsiębiorcy WAP z tożsamym dokumentem przesłanym do Instytucji (zgodność treści tych dokumentów wymusza sam system komputerowy Instytucji), a także, iż wszystkie załączone do skargi dokumenty były na każdej stronie podpisane przez pełnomocnika reprezentującego skarżącą poświadczającego ich merytoryczną zgodność z oryginałami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została uznana za niekompletną i pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd I instancji uznał, że brak skargi w zakresie wymaganej przez art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. dokumentacji dotyczy wydruku poprawionego formularza wniosku, który został do skargi dołączony, ale nie został podpisany i to czyni skargę niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

Stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne.

W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę na wzajemne relacje pomiędzy uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obecnie nie budzi wątpliwości teza, że z treści art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. wynika jedynie jaki rodzaj dokumentów strona winna załączyć do skargi, aby mogła być ona uznana za skargę kompletną. Chodzi tutaj o dokumenty, które powinny znajdować się posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedur ocennych, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków odwoławczych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku, w tym także wniosku skorygowanego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Zwraca się przy tym uwagę, że bez znaczenia jest przy tym, czy tak złożony np. egzemplarz wniosku jest zgodny z układem treści oryginałem (fotokopia, wydruk komputerowy), czy też osobno sporządzony dokument, w sytuacji gdy następuje poświadczenie jego zgodności z oryginałem. W orzecznictwie podkreśla się, iż jest oczywiste, że jeżeli wniosek został wygenerowany elektronicznie i nadano mu identyfikator, to wszystkie egzemplarze wniosku opatrzone tym samym identyfikatorem gwarantują tę samą wersję wniosku, a podpisane i parafowane mają przymiot oryginału dokumentu. Jednocześnie stanowczo podkreśla się w orzecznictwie, że składana przez skarżącą stronę kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną, a sąd może zastosować art. 48 p.p.s.a., jeżeli podejmie wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu. Uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. nie jest wyłączone w sprawach z zakresu zasad prowadzenia polityki rozwoju, gdy braki te dotyczą kwestii nieuregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. postanowienia NSA: z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1051/10; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1301/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1452/10; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 786/11; z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2418/11; z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 373/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela wyżej prezentowane poglądy, gdyż celem regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. jest zapewnienie sądowi możliwości zapoznania się z kompletną dokumentacją. Cel ten zostanie osiągnięty wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletną dokumentacją niezależnie od tego, czy zostanie ona złożona w oryginale, czy też w uwierzytelnionych kopiach. Należy przy tym zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż złożona skarga jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Skoro art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie, to omawiany wymóg jest zachowany, jeżeli kserokopia wniosku bądź też wydruk komputerowy wniosku o dofinansowanie jest poświadczony za zgodność z oryginałem w każdy wiarygodny sposób, w tym np. w sposób określony w art. 48 § 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji pozostawił skargę bez rozpatrzenia, gdyż uznał, że załączony do niej wydruk poprawionego formularza wniosku nie jest podpisany. Jednocześnie Sąd w ogóle nie odniósł się do tego, że wszystkie załączone do skargi dokumenty były na każdej stronie podpisane przez pełnomocnika skarżącej radcę prawnego, który w ten sposób poświadczał ich merytoryczną zgodność z oryginałami. Taka sytuacja wystąpiła też w stosunku do zakwestionowanego wydruku komputerowego poprawionego wniosku (karta 49 tego wniosku).

Powyższe zatem dowodzi, że Sąd I instancji nie uwzględnił przy ocenie kompletności wniesionej skargi tej okoliczności. Z tych więc względów zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a–c oraz w pkt 2 lit. e, f, g, i, j petitum skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadnione i skutkujące jej uwzględnieniem.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż przepis ten określa z jakich elementów powinno składać się uzasadnienie wyroku. Nie stanowi on samodzielnej podstawy kasacyjnej do kwestionowania przyjętych przez sąd ustaleń faktycznych (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/39).

Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania, gdyż Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie tych przepisów nie stosował i nie mógł stosować, skoro uznał, że skarga podlega pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w sytuacji pozostawienia skargi bez rozpatrzenia sąd administracyjny nie wypowiada się w kwestiach merytorycznych dotyczących zaskarżonego aktu. W ramach sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej wyłącznie od zaskarżonego postanowienia (co wynika z jej petitum) NSA nie był władny odnosić się do zarzutów dotyczących wydanego uprzednio w tej sprawie zarządzenia w trybie art. 57 § 3 p.p.s.a. (por. post. NSA z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 349/10, zbiór z. 740793).

Uznając za uzasadnione powołane na wstępie zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. z uwzględnieniem art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sad Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzekał, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/09, ONSAiWSA 2008/3/42). Poniesione przez stronę koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na zaskarżone postanowienie mogą podlegać zaliczeniu do poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na podstawie art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi (por. post. NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, zbiór lex nr 479004).