II SA/Wa 1008/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował E. N. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W odwołaniu do Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2009 r. od powyższej decyzji, uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2010 r., E. N. zarzuciła naruszenie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Ponadto podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego, poprzez wydanie aktu mianowania w formie pisma, nie zaś decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień podkomisarza w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Szef Służby Celnej, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Szef Służby Celnej stwierdził, że badając zasadność mianowania E. N. na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej, doszedł do przekonania, że w jej przypadku przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w tej dacie E. N. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, jak również posiadany przez stronę stopień służbowy [...] nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie zainteresowanej na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej.

Organ nie zgodził się z argumentacją strony, iż użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie, gdyż art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie w innym rozdziale, oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Na takie rozumienie wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje również, zdaniem organu, wykładnia językowa. Gdyby bowiem uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy.

W ocenie Szefa Służby Celnej, za zasadnością przypisania odwołującej się stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie może również przemawiać fakt zawarcia ugody z Dyrektorem Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Przedmiotem omawianej ugody była bowiem kwestia zmiany stanowiska służbowego zainteresowanej z kontrolera celnego na inspektora celnego, przy czym strony zgodnie oświadczyły, że ugoda wyczerpuje wszelkie roszczenia stron z tego tytułu również na przyszłość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E. N. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko..." oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, w działaniach organów administracji publicznej wykładnia językowa powinna odgrywać rolę podstawową. Dokonując tego rodzaju wykładni tekstu prawa administracyjnego, należy przypisać mu takie znaczenie, jakie ma on w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z regułami języka normatywnego, w aktach normatywnych należy się posługiwać poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać posługiwania się określeniami specjalistycznymi, jeśli mają odpowiednik w języku powszechnym.

Skarżąca wskazała, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie stanowi i nie może stanowić zatem podstawy do przyjętego przez organ II instancji limitowania zakresu jego zastosowania, z uwagi na okres, w jakim spełniona miała zostać przesłanka zajmowania stosownego stanowiska. Konstrukcja tego przepisu nie nasuwa bowiem żadnych wątpliwości w zakresie ustalenia, w drodze wykładni językowej, treści stanowionej przez niego normy prawnej. W związku z takim rozumieniem użytych przez ustawodawcę wyrażeń językowych podniosła, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, wymieniając przesłankę zajmowania określonego stanowiska, nie określał, iż zakres czasowy, w jakim taka przesłanka winna zaistnieć dla powstania określonych skutków prawnych, musiał obejmować tylko i wyłącznie dzień wejścia w życie ustawy. Nie wskazywał również, poprzez konieczne w tej sytuacji użycie stosowanych wyrażeń językowych, na limitowanie zakresu czasowego, wynikającego wprost z powszechnego znaczenia użytego przyimka "przed". W szczególności zaś nie posłużył się, jak próbuje to wykazać organ II instancji, niedookreślonym wyrażeniem "bezpośrednio".

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd przytoczył treść przepisu art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Sąd stwierdził, że skoro wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu i wniosku, to należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie rozstrzyganiu wątpliwości, jakie może nasuwać wykładnia językowa.

Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

W tym zakresie Sąd stwierdził, że zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Sąd podkreślił przy tym, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, a zatem zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

W konsekwencji, dokonaną przez orzekające w sprawie organy interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Sąd uznał za trafną. W ocenie Sądu, w przepisie tym chodzi bowiem jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 497/11, oddalił skargę E. N.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez skarżącą, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1871/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji stwierdził, że WSA w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i z tego powodu uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za chybiony. NSA uznał jednak, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem NSA, do naruszenia tych przepisów doszło poprzez oddalenie skargi na decyzję Szefa Służby Celnej, która nie rozstrzygała o całości sprawy.

Tymczasem, jak wyjaśnił NSA, z art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w którym określono obowiązujące korpusy i stopnie służbowe, wynika, że stopień funkcjonariusza celnego uzależniony jest od korpusu, zatem mianowanie do określonego korpusu wiąże się zawsze z mianowaniem na jeden ze stopni przypisanych do tego korpusu. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.

Odnosząc powyższą uwagę do kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, NSA stwierdził, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej, którą utrzymano w mocy akt mianowania w zakresie dotyczącym wyłącznie korpusu, nie rozstrzyga o całości sprawy. Brak jest bowiem w tej decyzji rozstrzygnięcia co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego określonego w akcie mianowania, a zakwestionowanego przez skarżącego w odwołaniu do Szefa Służby Celnej.

Dalej NSA zauważył, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprawdzie odniósł się do zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., to, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, uznał jednak, że sprawa w tym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o mianowanie na określony stopień w korpusie, gdyż kwestie dotyczące relacji między przełożonym, a podwładnym należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu.

Wedle NSA, taka ocena prawna jest błędna, ponieważ z uchwały tej wynika jedynie, że sąd pracy nie jest właściwy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych, zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej, a kluczowe znaczenie ma w tym zakresie przepis art. 188 ust. 1 ustawy, w myśl którego w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

NSA dokonał analizy powyższego przepisu i zauważył, że co prawda wymieniona regulacja prawna nie wymienia rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy w określonym korpusie w trybie art. 223 ust. 2-6, ale niewątpliwie mianowanie to ma istotne znaczenie dla stosunku służbowego funkcjonariusza, prowadzi bowiem w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji do zmiany jego dotychczasowej treści. NSA zaznaczył, że mianowanie wywołuje skutki dotykające bezpośrednio praw i obowiązków funkcjonariusza celnego, wyrażające się np. w możliwości awansu czy obowiązku odbywania szkoleń i składania egzaminów. Te cechy mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy w określonym korpusie stanowią o tym, iż mianowanie to jest decyzją administracyjną, modyfikującą w istotny sposób stosunek służbowy funkcjonariusza, gdyż w istocie prowadzi ono do przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe w rozumieniu art. 188 § 1 ustawy o Służbie Celnej. Rozstrzygnięcie w zakresie mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w określonym korpusie na podstawie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie (również co do stopnia służbowego), jako że stanowi jedną decyzję administracyjną.

W dalszej konsekwencji, zdaniem NSA, oznacza to, że zarówno Szef Służby Celnej, jak i WSA Warszawie nie ocenił decyzji w zakresie mianowania skarżącej na stopień służbowy w danym korpusie, co stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę oznaczono sygn. II SA/Wa 1008/12.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (Hanna Knysiak-Molczyk (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. T. Wosia, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881).

W wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie I OSK 1871/11, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. NSA przyjął, iż wykładnia zwrotu "przed wejściem w życie ustawy" dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa. NSA wskazał, iż "ustalając treść stosunku służbowego (...), niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniającej do nadania stopni przypisanych do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji".

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można ocenić jako zasadnego podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez dokonanie przez organ błędnej wykładni w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Organ prawidłowo przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, stan istniejący w dniu bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., to jest w dniu 31 października 2009 r. W tej sytuacji dla oceny zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia prawnego podnoszony w skardze fakt pełnienia przez skarżącą od [...] grudnia 2004 r. obowiązków kierownika zmiany w Oddziale Celnym w [...], a także fakt powołania jej z dniem [...] lipca 2005 r. na stanowisko kierownika zmiany, z którego została odwołana [...] sierpnia 2005 r.

W uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, iż zarówno Szef Służby Celnej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie ocenili decyzji w zakresie mianowania skarżącej na stopień służbowy w danym korpusie. Stanowiło to, w ocenie NSA, uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy,

Mając na względzie powyższe stanowisko, stwierdzić należy, iż brak oceny przez Szefa Służby Celnej decyzji organu I instancji w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy jest bowiem zobligowany do oceny aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., również w zakresie stopnia służbowego, jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA. Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pociąga to za sobą konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie zatem zobligowany do oceny zaskarżonego aktu mianowania również w zakresie stopnia służbowego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a.