II SAB/Bk 42/12

Uzasadnienie

II SAB/Bk 42/12

U Z A S A D N I E N I E

Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...].10.1987 r. nr [...] (zwaną dalej wywłaszczeniową lub podziałową) Naczelnik Miasta i Gminy w S., w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Sokółce między ulicami P., G., M., G. i K. i stwierdził, że grunty wydzielone pod budowę ulicy S. oznaczonej na projekcie podziału jako działka nr [...] przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji. Ustalenie odszkodowania miało nastąpić odrębną decyzją. Rozstrzygnięcie podziałowe uprawomocniło się w 18.11.1987 r.

Z akt wynika, że dnia 02.12.1992 r. została przeprowadzona w Urzędzie Rejonowym w S. rozprawa w sprawie przyznania odszkodowania za działki nr [...] przejęte pod budowę ulicy S. (k. 7 tom I akt administracyjnych). Uczestniczył w niej J. B., który odmówił podpisania protokołu rozprawy. Następnie dnia 21.01.1993 r. złożył oświadczenie, w którym wskazał na niezgodność z prawem decyzji podziałowej oraz wniósł o przesunięcie ulicy S. w głąb działki nr [...] z pozostawieniem w stanie nienaruszonym znajdującej się na niej stodoły, o doprowadzenie ulicy tylko do działki nr [...] oraz w przypadku niewyrażenia zgody na proponowaną cenę - wniósł o przydział działki o powierzchni równej powierzchni wywłaszczonej.

Z pisma Starosty S. z 11.06.2001 r. skierowanego do J. B. wynika, że postępowanie dotyczące odszkodowania za grunty wywłaszczone decyzją podziałową jest w toku (k. 15 t. I akt administracyjnych).

W stosunku do działki nr [...] w dniu [...].08.2001 r. została wydana przez Wojewodę P. decyzja komunalizacyjna przenosząca jej własność na Gminę S.

W następnych latach prowadzono, głównie z inicjatywy J. B., kilka postępowań dotyczących działki nr [...] i tych działek, które weszły w jej skład, a należały wcześniej do poprzedników prawnych wskazanej strony, w tym:

- postępowanie o zwrot J. B. nieruchomości wywłaszczonych od niego decyzją z [...].10.1987 r. (zainicjowane wnioskiem tej strony z 21.10.2002 r.) – zawieszone postanowieniem z [...].12.2004 r.;

- postępowanie nieważnościowe co do decyzji komunalizacyjnej, zawieszone w dniu [...].05.2003 r. do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego przed SKO dotyczącego decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r.;

- postępowanie nieważnościowe co do decyzji wywłaszczeniowej z [...].10.1987 r. (zainicjowane wnioskiem J. B.), w którym SKO wydało dwie decyzje: z [...].03.2003 r. i po ponownym rozpoznaniu sprawy [...].09.2003 r., w wyniku których stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części stwierdzającej że grunty wydzielone pod budowę ulic, oznaczone w projekcie podziału jako działka nr [...], przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości oraz odmówiono stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego w pozostałej części. Przedmiotowe decyzje WSA w Białymstoku uchylił wyrokiem z 24.05.2005 r. w sprawie SA/Bk 1348/03. W trakcie ponownego postępowania SKO postanowieniem z [...].03.2006 r. zawiesiło postępowanie na wniosek J. B. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

W międzyczasie prowadzona była korespondencja między Burmistrzem S. a Starostą S. dotycząca m.in. kwestii wypłaty odszkodowania za działki wywłaszczone od J. B. decyzją podziałową z 1987 r. W jej trakcie:

- pismem z 14.11.2002 r. Starosta poinformował Burmistrza, że "sprawa ustalenia i wypłacenia odszkodowania Panu J. B. zam. S., ul. K. [...] za działkę oznaczoną nr geod. [...] wraz ze znajdującymi się na niej składnikami (stodołą) położoną w S. stanowiącą część ul. S. nie może być obecnie rozpatrzona" ze względu na trwające w Sądzie Rejonowym w S. postępowanie "w sprawie ustalenia stosunku prawnego, odszkodowania oraz zwrotu zbędnej drogi koniecznej" (k. 19 tomu I akt administracyjnych);

- pismem z 20.09.2004 r. Burmistrz wystąpił ponownie do Starosty o nadanie biegu sprawie dotyczącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania wskazując na zakończenie postępowania przed sądem powszechnym. Nadmienić należy, że z pismem tym został zapoznany J. B. i oświadczył, że nie wnosi o odszkodowanie a o zwrot działek przejętych pod ulicę S. (notatka z 07.10.2004 r.);

- kolejnym pismem z 10.02.2005 r. kierowanym do Starosty S. Burmistrz S. jeszcze raz wniósł o niezwłoczne zakończenie sprawy ustalenia i wypłacenia odszkodowania.

W wyniku ostatnio wskazanego pisemnego żądania Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia J. B. odszkodowania za działki nr [...] – wchodzące obecnie w skład działki nr [...] (zawiadomienie z 22.02.2005 r., k. 3 tomu II akt administracyjnych). W sierpniu 2005 r. sporządzono operaty szacunkowe dla wymienionych działek. W postępowaniu J. B. wniósł o jego zawieszenie, który to wniosek pierwotnie został rozpoznany odmownie postanowieniem z [...].04.2006 r. Postanowienie w tym przedmiocie uchylił jednak Wojewoda P. w dniu [...].05.2006 r., a po ponownym rozpoznaniu wniosku – Starosta postanowieniem z [...].05.2006 r. zawiesił z urzędu do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez SKO kwestii nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r.

W takiej sytuacji procesowej J. B. zażaleniem w trybie art. 37 k.p.a. zaskarżył bezczynność Starosty S. w załatwieniu sprawy odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę S. i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie wszczęto dopiero pod koniec 1992 r. i ograniczono je do działki przeznaczonej pod ulicę S., za którą zaproponowano odszkodowania wyłącznie w formie pieniężnej. W trakcie postępowania przeprowadzono rozprawę (02.12.1992 r.) oraz zawiadomiono go o prawie końcowego zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym. Od tego momentu do dnia dzisiejszego nie zakończono postępowania wydaniem decyzji, ani też nie zawiadomiono go o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Wskazał, że trwająca od prawie 20 lat bezczynność, poprzedzona 5-letnią bezczynnością we wszczęciu postępowania w przedmiocie odszkodowania, stanowi o karygodnym zaniedbaniu organów.

Wojewoda P. postanowieniem z [...].04.2012 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione nie stwierdzając w sprawie bezczynności ani przewlekłości z uwagi na zawieszenie postępowania przez Starostę postanowieniem z [...].05.2006 r. i brak ustąpienia przyczyn zawieszenia.

W związku z powyższym J. B. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty S. w załatwieniu sprawy przyznania odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę S. i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę powtórzył in extenso treść zażalenia na bezczynność. Z nowych okoliczności wskazał, że stanowisko Wojewody zawarte w postanowieniu z [...].04.2012 r. jest wypowiedzią nie na temat, bowiem dotyczy sprawy wszczętej w 2005 r. na wniosek Burmistrza, a nie tej wszczętej w 1992 r. W ocenie skarżącego prowadzenie kolejnego postępowania o odszkodowanie powinno poprzedzić zakończenie pierwszego, a zawieszenie nie chroni Starosty przed zarzutem bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej z urzędu w 1992 r. Końcowo podniósł, że nie oczekuje otrzymania odszkodowania lecz załatwienia sprawy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że właścicielom nieruchomości, którzy zwracali się o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki objęte podziałem "W. [...]" w S. odszkodowania zostały ustalone i wypłacone. Nie wypłacono odszkodowań jedynie osobom, które nie zwracały się o wypłatę oraz tym, które nie zgadzały się z ustaleniami ostatecznej decyzji z [...].10.1987 r. Do tych ostatnich należy J. B., który sprzeciwiał się urządzeniu ulicy S., oświadczał, że nie jest zainteresowany ustaleniem i wypłaceniem odszkodowania, a jednocześnie w momencie podejmowania prób urządzania tej ulicy składał zarzuty nieotrzymania odszkodowania za działki nr [...]. Wskazano, że J. B. zainicjował w różnych instytucjach wiele postępowań dotyczących rozstrzygnięć odnoszących się do przeznaczonej pod ulicę S. działki nr [...], w skład której weszły wywłaszczone działki należące do jego poprzedników prawnych. Zdaniem organu miało to ścisły związek z ustaleniem i wypłaceniem odszkodowania za działki nr [...]. Jednocześnie J. B. nie wyrażał zgody na ustalenie i wypłacenie odszkodowania oraz żądał przywrócenia stanu sprzed wydania decyzji podziałowej. Zdaniem organu zawieszone postępowanie toczące się na żądanie Burmistrza S. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] nie może być podjęte, bowiem do chwili obecnej nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1987 r.

Podczas rozprawy w dniu 07.08.2012 r. wyłącznie J. B. stwierdził jednoznacznie, że postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania toczące się w 1992 r. nie zostało zakończone. Przedstawiciel organu oświadczył, że nie ma pewności co do tej okoliczności (k. 27).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania.

Istotne w sprawie niniejszej jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie przedmiotu bezczynności. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ łączy skargę na bezczynność z postępowaniem o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] wywłaszczone decyzją z [...].10.1987 r. wszczętym w 2005 r. (powołuje się bowiem na fakt jego zawieszenia). Tymczasem na podstawie akt można stwierdzić, że prowadzono postępowanie o ustalenie odszkodowania za te działki w 1992 r. oraz że prowadzi się określone postępowanie obecnie, od 2005 r. Z kolei ze złożonego przez J. B. zażalenia na bezczynność oraz ze skargi wynika kwestionowanie niepodejmowania przez organ działań w postępowaniu wszczętym na początku lat 90-tych (z powodu upływu czasu nie ustalono dokładnej daty wszczęcia) w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki przejęte decyzją z [...].10.1987 r. o numerach nr [...].

Mając na uwadze, że to skarżący jest dysponentem skargi i określa jej przedmiot uznać należało, że skarga J. B. dotyczy postępowania o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] wywłaszczone pod budowę ulicy S. i pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, wszczętego w latach 90-tych ubiegłego wieku.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że w aktach sprawy znajdują się wyłącznie informacje o prowadzeniu tego postępowania pod numerem [...] (vide kserokopie wezwania na rozprawę, protokołu rozprawy z 02.12.1991 r. oraz oświadczenia skarżącego, k. 6 – 8 tomu I akt administracyjnych), natomiast brak jest informacji, w jaki sposób zostało zakończone i czy w ogóle to nastąpiło. Zdaniem sądu więcej okoliczności przemawia za ustaleniem, że nie wydano w nim decyzji kończącej. Co prawda na etapie postępowania sądowego Starosta S. nie potrafił udzielić jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii (vide pismo z 02.08.2012 r., k. 23), to jednak z korespondencji między Starostą a Burmistrzem S. prowadzonej na etapie administracyjnym wynika, że sprawa ustalenia odszkodowania była traktowana przez organy jako niezakończona (vide pismo Starosty z 11.06.2001 r. kierowane do J. B., w którym wprost stwierdzono, że sprawa o odszkodowanie "jest w toku", pismo tego organu z 14.11.2002 r. wskazujące, że sprawa o odszkodowanie z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym "nie może być rozpatrzona", pismo Burmistrza z 10.02.2005 r., w której zapytuje on Starostę "na jakim etapie znajduje się sprawa o ustalenie odszkodowania Panu B." wskazując, że "dalsze odwlekanie w czasie załatwienia przedmiotowej sprawy zmusi Gminę do złożenia skargi na bezczynność Starostwa.")

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na fakt, że w wyniku pisma Burmistrza z 10.02.2005 r. kierowanego do Starosty o nadanie biegu i zakończenie postępowania o odszkodowanie pod rygorem złożenia skargi na bezczynność – Starosta zawiadomieniem z 22.02.2005 r. poinformował Burmistrza i J. B. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości o numerach [...] (postępowanie to na chwilę obecną pozostaje zawieszone postanowieniem z [...].05.2006 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zdaniem sądu powyższe wszczęcie, wobec wynikającego z akt faktu niezakończenia postępowania toczącego się w 1992 r., nie było konieczne, a skoro nastąpiło, to należy je traktować jako "przyznanie się" organu do okoliczności niezałatwienia sprawy odszkodowania i deklarację swoistego zamiaru jego zakończenia. Takie rozumowanie jest uprawnione, bowiem postępowanie z 1992 r. oraz to "wszczęte" w dniu 22.02.2005 r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a więc w istocie stanowią jedną i tę samą niezakończoną ostatecznie sprawę dotyczącą odszkodowania za działki odebrane decyzją z [...].10.1987 r.

O tożsamości sprawy administracyjnej można mówić wówczas, gdy w postępowaniu występują te same podmioty, dotyczy ono tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 209, s. 600). Zdaniem sądu przedmiotowe okoliczności należy uznać w sprawie niniejszej za spełnione w stosunku do postępowania z 1992 r. oraz obecnie prowadzonego przez Starostę od 2005 r. Niewątpliwe jest bowiem, że chodzi w nim o odszkodowanie za działki wywłaszczone od poprzedników prawnych J. B. decyzją z [...].10.1987 r., do dnia dzisiejszego nie ustalone ani nie wypłacone (tożsamość przedmiotowa). Istotny jest również fakt, że J. B. był stroną postępowania w 1992 r. i brał w nim czynny udział oraz jest stroną tego postępowania obecnie (tożsamość podmiotowa). Co prawda wówczas toczyło się ono w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., a obecnie w oparciu o przepisy ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n. – co jest zgodne z przepisem przejściowym art. 233 u.g.n. nakazującym do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. stosować jej przepisy - jednak nie stoi to na przeszkodzie uznaniu, że zachodzi tożsamość sprawy. Również i w obecnym stanie prawnym istnieje podstawa do przyznania odszkodowania podmiotom, z których działek wydzielono części pod drogi publiczne (art. 98 ust. 3 u.g.n.), odpowiadająca ówczesnemu art. 12 ust. 3 ustawy z 1985 r. Nie stoi na przeszkodzie uznaniu występowania tożsamości fakt zmiany organu prowadzącego to postępowanie (poprzednio Kierownik Urzędu Rejonowego, obecnie Starosta), który jest skutkiem zmian w organizacji struktury administracji publicznej, a nie zmiany przedmiotu sprawy skutkującej zmianą właściwości organu.

Ustalenie faktu kontynuacji postępowania oznaczonego numerem [...] z 1992 r. o odszkodowanie za działki przejęte pod drogę publiczną w postępowaniu aktualnie prowadzonym pod numerem ...] prowadzić musi jednak do wniosku o nieskuteczności zarzutu bezczynności - a to z uwagi na fakt zawieszenia tego postępowania przez Starostę S. postanowieniem z [...].05.2006 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu ostatecznego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r. toczącej się przed SKO w B. (k. 64 tomu II akt administracyjnych). Zdaniem sądu eliminuje to możliwość ustalenia, że Starosta pozostaje w bezczynności.

Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjęto żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzono postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończono go wydaniem w terminie rozstrzygnięcia lub dokonaniem czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 "a" p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, że o ile sprawa powinna być załatwiona w przewidzianym ustawowo terminie, o tyle zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Dodać też trzeba, że stan bezczynności sąd ocenia na moment wyrokowania.

Mając powyższe na uwadze powtórzyć trzeba, że w dacie wyrokowania przez sąd sprawa o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone decyzją z 1987 r. działki pozostaje zawieszona na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zachodzi więc jedna z przyczyn wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a. wykluczająca bieg terminów procesowych, a w konsekwencji wykluczająca możliwość przyznania racji skarżącemu i ustalenia bezczynności oraz zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Istotne jest również, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem przedmiotowego zawieszenia, bowiem temu służy kontrola instancyjna. Tej skarżący – jak wynika z akt – w stosunku do postanowienia Starosty z [...].05.2006 r. nie uruchomił. Na marginesie jedynie można wskazać, że trudno zakwestionować istnienie zależności postępowania o ustalenie odszkodowania od wyniku postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej.

Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie o ustalenie odszkodowania wszczętej na początku lat 90-tych ubiegłego wieku w stosunku do działek należących w dacie wywłaszczenia do poprzedników prawnych J. B., odjętych decyzją z [...].10.1987 r., a sprawą obecnie prowadzoną przez Starostę S. w przedmiocie odszkodowania za działki nr [...] - zachodzi tożsamość. Jest to więc ta sama sprawa. Jej zawieszenie postanowieniem z [...].05.2006 r. czyni bezskutecznym zarzut bezczynności postawiony w skardze, co uzasadnia jej oddalenie.

Uzupełniając powyższą argumentację należy wskazać, że sąd dostrzega wieloletni przestój w załatwieniu sprawy odszkodowania, co jednak nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność. Przede wszystkim z uwagi na to, że sąd ocenia sytuację prawną w takiej sprawie na datę orzekania, a w niniejszej postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone co wstrzymuje bieg terminów zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Po wtóre z oświadczeń J. B. składanych na przestrzeni lat nie wynika, by był konsekwentny w dążeniu do ustalenia odszkodowania (zmieniał zdanie deklarując rezygnację z odszkodowania lub chęć uzyskania zwrotu wywłaszczonych działek, które to postępowanie jest zawieszone postanowieniem z [...].12.2004 r.). Wprowadzało to chaos do sprawy i utrudniało jej prowadzenie.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie również przewlekłości postępowania wskazać należy, że nie jest on zasadny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (vide wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Wskazane pojęcie wprowadzone zostało do porządku prawnego z dniem 11.04.2011 r. (do art. 37 k.p.a. i art. 149 p.p.s.a.), zatem od tej daty należy badać wystąpienie w postępowaniu przewlekłości. Tymczasem sprawa niniejsza, której zarzut przewlekłości dotyczy, została zawieszona [...].05.2006 r. i stan ten trwa do chwili obecnej z uwagi na brak podstaw do jej podjęcia (postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji z [...].10.1997 r. również pozostaje zawieszone, z tym że na wniosek J. B. rozpoznany na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że ma miejsce przewlekłość postępowania.

Wskazać jedynie na marginesie należy, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność (przewlekłość) sąd nie może badać, czy składający przedmiotową skargę ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, skoro formalnie jest w nim traktowany jak strona. W tym konkretnym przypadku zwraca jednak uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby następstwo prawne J. B. po jego poprzednikach prawnych, od których wywłaszczono podlegające wycenie działki.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji .