II SO/Łd 4/12

Uzasadnienie

W dniu 9 maja 2012r. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Młodzieżowego Domu Kultury w Z.

W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wyjaśniło, że e-mailem z dnia 20 grudnia 2011r. złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej. E-mailem z dnia 8 stycznia 2012r. za pośrednictwem organu złożyło skargę na jego bezczynność. W e-mailu z dnia 14 lutego 2012r. strona przeciwna poinformowała, iż nie przekazała skargi do sądu, gdyż została ona złożona w formie dokumentu elektronicznego i nie zawierała podpisu. Przekazanie skargi jest obowiązkiem organu, a ewentualna ocena braków formalnych skargi należy do wyłącznej kompetencji sądu.

W dniu 20 lipca 2012r. Dyrektor Młodzieżowego Domu Kultury w Z. złożył odpowiedź na wniosek, w którym wniósł o jego oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Dyrektor Młodzieżowego Domu Kultury w Z. przyznał, że w dniu 8 stycznia 2012r. Stowarzyszenie A przesłało korespondencję mailową wraz z załączonym w formie dokumentu elektronicznego pismem zatytułowanym "Skarga". W korespondencji tej Stowarzyszenie poinformowało o konieczności wydrukowania załączonego pisma zgodnie z instrukcją kancelaryjną, założenia teczki sprawie i przekazania skargi wraz z aktami sprawy do sądu w terminie ustawowym 15 dni, uprzedzając jednocześnie, że w razie nieprzekazania skargi w terminie Stowarzyszenie wnosić będzie o wymierzenie dyrektorowi jednostki kolejnej grzywny. Przedmiotem pisma załączonego do korespondencji była natomiast skarga na bezczynność Dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury w Z. polegającą na nie udostępnieniu stowarzyszeniu informacji publicznej, o której udostępnienie stowarzyszenie to miało zwracać się do Młodzieżowego Domu Kultury w Z. w wiadomości e-mail z dnia 20 grudnia 2011r. Dyrektor Młodzieżowego Domu Kultury w Z. powołał się na e-mail z dnia 20 stycznia 2012r. , w którym poinformował Stowarzyszenie, iż do tego dnia na adres mailowy MDK w Z. nie wpłynął wniosek z dnia 20 grudnia 2012r., o którym mowa w uzasadnieniu pisma zatytułowanego "Skarga". Nadto, Dyrektor Młodzieżowego Domu Kultury w Z. pismem z dnia 13 lutego 2012r. poinformował stowarzyszenie, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do której w zakresie skarg rozpoznawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, odsyła art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przewidują innej, poza pisemną, formy wniesienia skargi. Brak formy pisemnej nie stanowi zatem braku formalnego w rozumieniu art. 49 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który podlega uzupełnieniu w terminie 7 dni na wezwanie przewodniczącego, lecz powoduje, że w ogóle nie mamy do czynienia z wniesieniem skargi w rozumieniu przepisów tej ustawy. Tym samym, nie następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, a co za tym idzie po stronie organu, nie powstaje obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym, wyjaśni dalej Dyrektor MDK, pismo załączone do wiadomości e-mail z dnia 8 stycznia 2012r. zostało potraktowane jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednakże w ocenie organu nie mogło otrzymać dalszego biegu z uwagi na braki formalne, o czym stowarzyszenie zostało poinformowane w piśmie z dnia 13 lutego 2012r. Dalej Dyrektor MDK pouczył wnioskodawcę, że wniosek można złożyć drogą elektroniczną, ale powinien być on opatrzony bezpiecznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Brak e-podpisu to wada formalna, którą trzeba uzupełnić na żądanie organu. W przeciwnym wypadku wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Młodzieżowego Domu w Z. po bezskutecznym wezwaniu Stowarzyszenia do uzupełnienia wskazanych braków formalnych pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się przez organ administracji do tych obowiązków, sąd na wniosek skarżącego może na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art.154 § 6 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ administracji obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Regulacja ta zmierza przede wszystkim do dyscyplinowania organów administracji publicznej, choć ma również charakter represyjny. Stanowi bowiem sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. postanowienia NSA: z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 1024/06, opubl. w ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 156; z dnia 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OZ 297/10; z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OZ 481/11; z dnia 11 maja 2012r., sygn. akt I OZ 328/12 – opubl w Centralnej Bazie Sądów Administracyjny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, że sąd może ją wymierzyć w każdym przypadku stwierdzenia uchybienia terminu przez organ, choćby organ już spełnił niewykonany w terminie obowiązek (por. np. postanowienia NSA z dnia 6 maja 2005r., II OZ 171/05; z dnia 1 lutego 2011r., sygn. akt I OZ 61/11; 21 września 2011r., I OZ 697/11 – opubl w Centralnej Bazie Sądów Administracyjny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny wskazuje natomiast, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okres czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (tak: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk. M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarze, Warszawa 2005, s. 259).

Nie jest sporne, że w dniu 8 stycznia 2012r. wskazana na wstępie skarga została przesłana na adres e-mail Młodzieżowego Domu Kultury w Z. Nie jest też sporne, że Dyrektor Młodzieżowego Domu Kultury w Z. nie przekazał tej skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Jak już wyżej wskazano art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Jednakże z uwagi na to, że skarga wnioskodawcy dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zastosowanie w tej kwestii ma art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W myśl tego przepisu do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym, że przekazanie skargi i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

W tej sytuacji skoro organ administracji otrzymał skargę na bezczynność w dniu 8 stycznia 2012r., to w myśl reguły określonej w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany był do jej przekazania sądowi wraz z odpowiedzią na skargę do dnia 23 stycznia 2012r. (poniedziałek). Organ administracji do dnia wydania niniejszego postanowienia nie przekazał sądowi skargi Stowarzyszenia z dnia dniu 8 stycznia 2012r na bezczynność wraz z odpowiedzią na skargę i aktami. Organ nie uczynił zatem zadość obowiązkowi określonemu w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd znalazł się wprawdzie w posiadaniu skargi na bezczynność, ale jedynie w związku z wnioskiem o wymierzenie Dyrektorowi MDK grzywny. Skarga ta znajduje jest załącznikiem do odpowiedzi na wniosek stowarzyszenia o wymierzenie grzywny. Bezsprzecznie takie zaniechanie jest niezgodne z przytoczonym wyżej unormowaniem.

Odnosząc się do wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska organu mającego uzasadniać nieprzekazanie sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi z uwagi na "brak formy pisemnej" wniesionej skargi – przesłanej za pośrednictwem e-maila, stwierdzić trzeba, że podmiot, za pośrednictwem którego wnoszona jest skarga nie jest właściwy do jej oceny, gdyż ocena ta należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Pozostawienie uznaniu organów oceny, czy dana skarga powinna zostać skierowana do sądu administracyjnego, czy też nie, byłoby sprzeczne z celem analizowanych przepisów, które prawo dokonania takiej oceny dają sądowi administracyjnemu, który może w jej wyniku skargę odrzucić jako niedopuszczalną lub nadać jej bieg zgodny z ustawą (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2009r., sygn. akt III SO/Gd 2/09 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z dnia 28 lutego 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To nie organ, lecz sąd ocenia przekazaną mu skargę pod względem formalnym, także w zakresie jej ewentualnej dopuszczalności (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w istocie Dyrektor MDK w Z. nie wzywał Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych skargi, lecz do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Żądanie usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kompetencji organu, do którego wystąpiono z takim wnioskiem. W niniejszej sprawie ta uwaga pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia

Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji art. 55 § 1 p.p.s.a. Z tych też względów sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył Dyrektorowi Młodzieżowego Domu Kultury w Z. grzywnę w wysokości 100 zł jako organowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Według obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011r. (M.P. poz. 63) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wyniosło 3399 zł. Wobec powyższego maksymalna wysokość orzeczonej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywny mogłaby wynieść 33990 zł.

Nakładając grzywnę w kwocie 100 zł sąd uwzględnił, iż grzywna obciąża niewielki podmiot budżetowy, jest wymierzana w sprawie, nastręczającej zobowiązanym trudności interpretacyjne z uwagi na szczególny przedmiot sprawy (dostęp do udzielenia informacji publicznej), winna mieć charakter przede wszystkim dyscyplinujący. Grzywna w tej wysokości jest adekwatnym środkiem dyscyplinującym. W ocenie sądu stanowi winna stanowić gwarancję należytego wykonywania w przyszłości zobowiązań.

Dodać przy tym należy, że wymierzenie grzywny nie zwalnia organu z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z przyczyn wyżej przedstawionych na mocy art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 64 § 3 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w postanowieniu.

A.D.