III SA/Łd 501/12

Uzasadnienie

W dniu 3 kwietnia 2012 roku Rada Miejska w Poddębicach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXV/128/12 o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2012 roku Szkoły Podstawowej im. Polskiej Niezapominajki w Niewieszu.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 roku Rada Rodziców w Szkole Podstawowej w N. reprezentowana przez E. G. M. P. i E. P. wezwała w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Radę Miejską w Poddębicach do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej wyżej uchwały jako niezgodnej z prawem. Zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, Rada Rodziców odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniosła, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia, ważne jest jednak aby powiadomienie faktycznie miało miejsce. Czynność zawiadomienia winna zatem nastąpić w takiej formie aby była możliwa jej ocena pod względem zgodności z prawem. Nie można natomiast ocenić zawiadomienia dokonanego przez telefon, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w przypadku D. i E. P. – rodziców D. P. i D. P., A. C. – ojca N. C. i W. G. ojca D. G. i W. G. Ponadto odwołując się do treści art. 43 k.p.a. Rada Rodziców wskazała, że doręczenie zastępcze jest skuteczne jedynie wówczas, gdy osoby wymienione we wskazanym przepisie zobowiążą się na piśmie do oddania korespondencji adresatowi. Powyższych wymogów nie spełnia korespondencja, która została skierowana do D. P., B. P., W. B., I. B., M. B. i S. J. Informacji o zamiarze likwidacji szkoły nie otrzymała również I. M., a zastrzeżenia co do skuteczności zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły zgłosili także: E. G., K. G., I. I., W. I., E. O. i J. O. Wskazano również, że podejmując w dniu 3 kwietnia 2012 roku w następstwie uchylenia poprzedniej uchwały o likwidacji, kolejną uchwałę o likwidacji Szkoły Podstawowej im. Polskiej Niezapominajki w Niewieszu, Rada Miejska w Poddębicach miała obowiązek powtórzyć całą procedurę likwidacyjną, w tym również podjąć ponownie uchwałę intencyjną.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Poddębicach w dniu 30 kwietnia 2012 roku podjęła uchwałę nr XXVI/11/12, którą uznała za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Burmistrz P. przygotował pisma skierowane do wszystkich rodziców uczniów informujące o zamiarze likwidacji szkoły, do których załączona została uchwała z dnia 5 stycznia 2012 roku, Nr XX/107/12 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. Polskiej Niezapominajki w Niewieszu wraz z uzasadnieniem. Rodzice uczniów zostali poinformowani listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W przypadku doręczenia zawiadomienia w trybie awizo, rodzice uczniów byli dodatkowo informowani o zamiarze likwidacji placówki przez upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego w P. Z zachowaniem ustawowego terminu tj. do końca lutego 2012 roku wszyscy rodzice uczniów zostali zawiadomieni o zamiarze zlikwidowania szkoły. W ocenie Rady Miejskiej uchylenie pierwotnej uchwały Nr XXIV/120/12 z dnia 19 marca 2012 roku o likwidacji szkoły i podjęcie w tym przedmiocie nowej uchwały nie narusza przepisów postępowania i nie wymaga powtórzenia całej procedury przewidzianej w art. 59 ust. 1 o systemie oświaty.

W dniu 16 maja 2012 roku (data wpływu skargi do organu) E. G., M. P. i E. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 3 kwietnia 2012 roku, Nr XXV/128/12 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Polskiej Niezapominajki w Niewieszu. Zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez:

- wydanie zaskarżonej uchwały z pominięciem procedury likwidacyjnej (tj. niezawiadomienie rodziców, związków zawodowych i kuratora o zamiarze likwidacji szkoły) w przypadku gdy poprzednia uchwała o likwidacji wskazanej placówki została na mocy uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 26 marca 2012 roku, Nr XXIV/127/12 uchylona

- nieprawidłowe doręczenie niektórym rodzicom dzieci zawiadomienia o treści uchwały intencyjnej Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 5 stycznia 2012r. poprzez poinformowanie o jego treści wyłącznie telefonicznie bądź poprzez bezpośrednia rozmowę lub też doręczenie go chociażby w kilku przypadkach osobom, które nie mają statusu domownika i brak jest na pokwitowaniu adnotacji o zobowiązaniu się przez nich do przekazania korespondencji adresatowi, a w co najmniej jednym przypadku wręczenie zawiadomienia nastąpiło do rąk niepełnoletniego domownika - wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżące podtrzymały argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa akcentując, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uchylenie uchwały o likwidacji szkoły powoduje, że procedura przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy winna być przeprowadzona od nowa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a lub jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012r. Dz.U. poz. 270.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powyższy przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego indywidualny interes prawny.

Przystępując w pierwszej kolejności do oceny skargi poprzez pryzmat przesłanek dopuszczalności, Sąd stwierdził zachowanie przez skargę wymogów formalnych. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2.04.2007r. w sprawie o sygn. IIOPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) wskazując, że do terminu wniesienia skargi ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. Termin wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, podpisane przez skarżące zostało złożone w organie w dniu 3 kwietnia 2012r. Rada Miejska w Poddebicach zajęła stanowisko wobec powyższego wezwania w dniu 30 kwietnia 2012r. podejmując uchwałę o uznaniu za bezzasadne powyższego wezwania. Skarga została wniesiona w dniu 16 maja 2012r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu do jej wniesienia liczonego od dnia doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem składu orzekającego, nie można też uznać, iż nie ma tożsamości podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa z podmiotami podpisanymi pod skargą, co w ocenie organu stanowi o niewyczerpaniu trybu z art. 52 § 4 p.p.s.a. Pod wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podpisały się wszystkie trzy skarżące tj. E. G., M. P. i E. P., będące matkami uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły. Nawiązanie w nagłówku wezwania, iż działają jako przedstawicielki Rady Rodziców, nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Rada rodziców stanowi ustawowy społeczny organ systemu oświaty, reprezentujący ogół rodziców uczniów (vide: art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), lecz wyłącznie w wewnętrznych sprawach systemu oświaty, wymienionych w art. 54 ustawy o systemie oświaty. Rada rodziców nie jest natomiast środkiem realizacji indywidualnych praw rodziców i w ogóle jest pozbawiona przymiotu zdolności sądowej i procesowej, a w konsekwencji także zdolności administracyjnoprawnej. Skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mogą wprawdzie wnosić osoby pełniące funkcje w organach gminy i gminnych jednostkach organizacyjnych, ale tylko wtedy, gdy wykazują naruszenie swego indywidualnego interesu prawnego. Działając w imieniu wszystkich rodziców na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżące będące jednymi z tych rodziców, działały w ochronie swoich indywidualnych uprawnień, co później potwierdziły wnosząc skargi.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły bowiem normy prawa administracyjnego (publicznego). Treść uchwały ma zaś ścisły związek z realizacją obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej, w tym prowadzenia szkół podstawowych (art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

Przesądzenie o dopuszczalności skargi otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. Od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (vide: między innymi wyrok NSA z dnia 18.09.2003r. sygn. IISA 2637/02, Lex Nr 80699). W wyroku z dnia 9.06.1995r. sygn. IV SA 346/96 (ONSA 1996 Nr 3, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Jest oczywistym, że uchwała o likwidacji szkoły podstawowej wprost dotyka interesów prawnych rodziców uczniów, którzy w danej szkole realizują obowiązek szkolny. Powyższe potwierdza treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, która skuteczność podjęcia uchwały obwarowuje wymogiem zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, iż łatwo jest wykazać legitymację skargową rodzicom uczniów szkoły gminnej która ulega likwidacji. Dzieciom tych rodziców należy zapewnić możliwość kontynuowania nauki. Nie ma wątpliwości, że uchwała na skutek, której uczniowie będą zmuszeni zmienić miejsce nauki ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Z art. 15 w związku z art. 14 b ustawy o systemie oświaty wynikają obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. Uwzględniając powyższą regulację prawną należy ocenić, że rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły niewątpliwie mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o likwidacji tej szkoły.

Oczywistość stwierdzenia, że zaskarżona uchwała miała bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących jako matek uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły, pozwalała sądowi przejść do oceny legalności uchwały poprzez pryzmat zarzutów skargi i w kontekście regulacji prawnej wiążącej się z podejmowaniem tego rodzaju uchwał.

Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010r. sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Przy wyżej wymienionym zakresie regulacji prawnej dotyczącej podejmowania uchwał o likwidacji szkoły, Sąd na podstawie dołączonej dokumentacji obrazującej przebieg procedury likwidacyjnej, musiał ocenić czy:

- podjęcie uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji

- czy likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez Łódzkiego Kuratora Oświaty

- czy projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe.

Kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP)

Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch etapów – w pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, która ma charakter intencyjny, następnie zaś organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji wymienione w nim podmioty. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wynikający z przepisów i taka jej chronologia została potwierdzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 18.04.2001 r., SA/Sz 149/2001, WSA w Warszawie z dnia 16.03.2011 r., II SA/Wa 32/2011 ).

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedziły następujące działania:

1.W dniu 5 stycznia 2012 roku zostały wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, imienne zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły do wszystkich rodziców dzieci uczących się w Szkole Podstawowej w Niewieszu.

2. W dniu 30 stycznia 2012r. wpłynęła kierowana do Burmistrza P. odpowiedź [...] Kuratora Oświaty będąca odpowiedzią - opinią na pismo z dnia 9 stycznia 2012r., dotyczącą zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Niewieszu.

3. W dniu 1 marca 2012r. wpłynęło pismo NSZZ Solidarność Regionu Ziemi [...], kierowane do Burmistrza P. będące odpowiedzią - opinią na pismo z dnia 8 lutego 2012r. przesyłające do zaopiniowania projekt uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Niewieszu.

4. W dniu 2 marca 2012r, wpłynęło pismo Związku Nauczycielstwa Polskiego kierowane do Burmistrza P. będące opinią – odpowiedzią na pismo z dnia 8 lutego 2012r. przysyłające do zaopiniowania projekt uchwały Rady Miejskiej w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Niewieszu.

Z akt sprawy wynika więc, że podjęcie uchwały o likwidacji szkoły nastąpiło po poinformowaniu kuratora oświaty na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły i po uzyskaniu wymaganej ustawą o systemie oświaty jego opinii w sprawie likwidacji. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły podjęta w dniu 5 stycznia 2012r. została doręczona [...] Kuratorowi Oświaty w dniu 12 stycznia 2012r. tj. na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, a negatywna opinia kuratora wpłynęła do organu w dniu 30 stycznia 2012r. tj. przed podjęciem zaskarżonej uchwały o likwidacji szkoły.

Jak wynika z powyższych ustaleń nie doszło też do naruszenia wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zmianami) obowiązku poddania opiniowaniu projektu uchwały przez władze statutowe związku zawodowego nauczycieli.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niezawiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w ustawowym terminie. Przepis ten, jak już wcześniej wspomniano, nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców uczniów. Wprawdzie czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Określony w art. 59 ust. 1 termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rodzice uczniów jako sprawujący władzę rodzicielską nad dzieckiem mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Dlatego też informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, natomiast nie ma istotnego znaczenia, w jakiej formie to nastąpi (zob. wyrok NSA z dnia 3.04.2007 r., I OSK 66/2007 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 28.10.2010 r., III SA/Lu 264/2010 – www.orzeczenia. nsa.gov.pl)

Trzeba też podkreślić, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 (zdanie drugie) cyt. ustawy musi być prawnie skuteczne, a to oznacza, że musi dotrzeć (być doręczone) każdemu rodzicowi co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Na organie spoczywa ciężar udowodnienia i to ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z obowiązku skutecznego zawiadomienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy doszedł do przekonania że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z procedurą określoną w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nakazującą zawiadomienie w określonym czasie wszystkich rodziców dzieci uczących się w szkole w Niewieszu o zamiarze likwidacji szkoły.

Na podstawie akt sprawy ustalono, że zarzut nieskutecznego (braku) doręczenia zawiadomienia o likwidacji szkoły wskazanym w skardze rodzicom nie znalazł potwierdzenia. I tak zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dla M. B. (ojciec dziecka nie żyje), dla W. i I. B., dla D. i B. P., S. J. zostało doręczone w sposób przewidziany w art. 43 k.p.a. określany mianem doręczenia zastępczego. Doręczenie takie, aby było skuteczne, musi być dokonane z zachowaniem kilku przesłanek wynikających z treści przepisu, między innymi zaś faktu, iż pismo przyjmują za pokwitowaniem osoby wymienione w przepisie z zachowaniem kolejności w nim przewidzianej, a więc dorosły domownik, dorosły sąsiad, dozorca domu osobiście. Ponadto osoba odbierająca pismo zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi osobiście. Zgodnie z orzecznictwem status "domowników" adresata pisma mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Należy podkreślić, że doręczenie zastępcze rodzi tylko domniemanie jej doręczenia adresatowi, który może je obalić, wykazując, iż mimo spełnienia przesłanek z art. 43 k.p.a. korespondencja do niego faktycznie nie dotarła.

Analiza dokumentacji w sprawie wskazuje, że zawiadomienia powyżej wymienionym rodzicom zostały skutecznie doręczone ich adresatom w trybie zastępczym. W treści zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji stosowanego w przedmiotowej sprawie zawarte jest oświadczenie, że dorosły domownik podejmuje się oddać korespondencję adresatowi. Odbierający korespondencję dorośli domownicy są wskazani z imienia i nazwiska. Niezasadne jest stanowisko skarżących, że dla skuteczności doręczenia korespondencji odebranej przez dorosłego domownika wymagane jest odrębne oświadczenia tego domownika, że zobowiązuje się do jej oddania adresatowi. Sąd podziela ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, w świetle którego jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki to oznacza, że podjął się jej oddania adresatowi Z treści przepisu art. 43 k.p.a. nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 w sprawie II OSK 2070/10, LEX 1121199, Wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r. w sprawie II GSK 208/09, LEX 785752). W tej sytuacji nie może tłumaczyć faktu nieotrzymania korespondencji późniejsze oświadczenie, podpisanych czytelnie z imienia i nazwiska wskazanych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru dorosłych domowników, że nie pamiętają czy oddali odebraną korespondencję (tak jak to miało miejsce w przypadku odebrania korespondencji dla W. i I. B., dla D. i B. P., S. J.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 września 2011r. w sprawie II OZ 840/11(LEX 966295) "Okoliczność, iż osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego, którego warunki określa art. 43 k.p.a". Również w przypadku tak doręczonej korespondencji sam adresat nie może podnosić faktu jej niedoręczenia, co miało miejsce w przypadku M. B. Bez wpływu na skuteczność doręczenia zawiadomienia S. J. pozostaje również jego oświadczenie z dnia 6 maja 2012r. załączone do skargi, w którym oświadcza , że jego teściowa Z. J. nie jest jego domownikiem, bowiem mimo iż mieszkają pod tym samym adresem on sam zamieszkuje w zaadaptowanym budynku gospodarczym, a jego teściowe w oddzielnym domu. W ocenie Sądu, teściowa adresata zamieszkująca na wsi, w tym samym siedlisku, choć w innym budynku, która podjęła się oddania pisma adresatowi, mieści się w pojęciu dorosłego domownika, któremu można doręczyć zastępczo pismo przeznaczone dla adresata, bez umieszczania powiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. W realiach przedmiotowej sprawy zamieszkiwanie przez adresata i jego teściów w jednym siedlisku, pod tym samym adresem sprawia, że są oni wzajemnie dla siebie domownikami, a nie tylko sąsiadami, nawet jeżeli mieszkają w dwóch oddzielnych budynkach.

Nie niweczy również skuteczności doręczenia zastępczego twierdzenie adresata, że nikt z dorosłych domowników nie posiada pełnomocnictwa ( nie jest upoważniony) do odbioru korespondencji (oświadczenie D. P., B. P., W. B., I. B., S. J.). Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 pkt 3 a) ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, ze zm.), przesyłka (rzeczy opatrzone adresem, przedłożone do przyjęcia lub przyjęte przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi - art. 3 pkt 16 ustawy), jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także "wydana" ze skutkiem doręczenia: osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej. Oznacza to, że w świetle art. 43 i 44 k.p.a. oraz art. 3 pkt 16 i 20, art. 26 ust. 2 pkt 3 lit. a i ust. 3 ustawy - Prawo pocztowe osobą uprawnioną do odbioru pisma, a doręczanego w postępowaniu administracyjnym, może być również osoba pełnoletnia zamieszkująca z adresatem pod warunkiem, że adresat nie złożył w placówce operatora zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub umowie o świadczenie usługi pocztowej. Powyższe oznacza, że tylko złożenie przez adresata przesyłek stosownego zastrzeżenia w placówce operatora może skutecznie zablokować doręczania korespondencji innym niż adresat osobom, wskazanym w art. 43 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby adresaci przesyłek doręczonych w przedmiotowej sprawie w trybie art. 43 k.p.a. złożyli takie zastrzeżenia w placówce pocztowej.

Również we wskazanych w skardze przypadkach doręczenia zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły przez awizo Sąd stwierdził, że zachowane przy doręczeniach zostały przesłanki z art. 44 k.p.a. W świetle tego uregulowania:

§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Analiza dowodów w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki kierowanej do E. i K. G., W. G., E. i J. O., E. i D. P., P. P., A. C., I. i M. M., I. i W. I. potwierdza prawidłowość tych doręczeń z uwagi na fakt, iż zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawiera wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie tj. doręczyciel sporządził stosowną adnotację, iż wobec niemożliwości doręczenia pisma w dniu 9 stycznia 2012r. adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi pismo, złożył je w Urzędzie Pocztowym w P., a zawiadomienie o tym umieścił w skrzynce pocztowej lub w zależności od przypadku na drzwiach mieszkania adresata. Przesyłka była powtórnie awizowana w dniu 16 stycznia 2012r. Wobec jej nie podjęcia przez adresata do dnia 23 stycznia 2012r. (tj. w ciągu 14 dni) w dniu 24 stycznia 2012r. została zwrócona nadawcy. W tej sytuacji powyższe zawiadomienia uznać należy za skutecznie doręczone w dniu 23 stycznia 2012r. Nie znajduje więc potwierdzenia w aktach sprawy stanowisko skarżących, że D. i E. P., A. C., W. G. zostali poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły przez nie wiadomo kogo w rozmowie telefonicznej. Nie jest również prawdą, że dla P. P. i M. M. zawiadomienie zostało doręczone w tej samej kopercie co nakaz płatniczy , a tym samym "ukrywano" to zawiadomienie i osoby kwitujące odbiór korespondencji tak naprawdę kwitowały odbiór nakazu płatniczego. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy doszedł do przekonania, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły zostało doręczone P. P. i M. M. w dniu 23 stycznia 2012r. w trybie awizo, a doręczenie powtórne wraz z nakazem płatniczym zostało dokonane tylko dodatkowo i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej korespondencji (podjętej przez dorosłego domownika) wyraźnie zaznaczono obok numeru nakazu płatniczego numer dotyczący zawiadomienia. Nie ukrywano więc, że przesyłka zawiera dwa dokumenty.

W ocenie Sądu na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy za skutecznie doręczone należy również uznać zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dla J. i S. M. Istotnie jak wynika z akt sprawy w piśmie z dnia 12 kwietnia 2012r. skierowanym przez rodziców do Wojewody [...], zawierającym wniosek wszczęcia postepowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 3 kwietnia 2012r. – wnioskodawcy zawarli informacje, że zawiadomienie dla J. i S. M. odebrał ich niepełnoletni syn D. M. Do wniosku zostały załączone oświadczenia J. i S. M. z dnia 1 marca 2012r. , że do dnia 29 lutego 2012r. nie zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły w Niewieszu. W toku wszczętego przez Wojewodę [...] postępowania weryfikacyjnego to doręczenie, państwo M. złożyli zgodne oświadczenia, które wpłynęły do Urzędu Miejskiego w P. w dniu 26 kwietnia 2012r. Z treści tych oświadczeń bezspornie wynika, że przedmiotowe zawiadomienia odebrał w dniu 9 stycznia 2012r., ich niepełnoletni syn D. w obecności babci, która z uwagi na fakt, że "jest po udarze i słabo widzi kazała podpisać wnukowi". Jednocześnie potwierdzili, że w tym samym dniu tj. 9 stycznia 2012r, ich syn oddał im podjętą korespondencję (oświadczenia w aktach administracyjnych – brak numeru kart). Przy tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 59 ustawy o systemie oświaty czemu dał wyraz w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012r. Tym samym w dniu 30 kwietnia 2012r. Rada Miejska w Poddębicach uznała za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. W opinii Sądu w tak ustalonych okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać, że zawiadomienie dla J. i S. M. zostało skutecznie doręczone. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd w składzie orzekającym przychyla się do tej linii orzecznictwa, w której prezentowany jest pogląd, że jeżeli przesyłkę odebrał niepełnoletni domownik i doręczył ją adresatowi, co nie wpłynęło negatywnie na jego uprawnienia, to sam fakt doręczenia przesyłki niepełnoletniemu domownikowi nie jest wystarczającym powodem kwestionowania doręczenia i należy je uznać za skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011r. w sprawie I OSK 1749/10, LEX 990192). W sposób jeszcze mniej sformalizowany podchodzi do tego zagadnienia SN w wyroku z dnia 28 lutego 2002 r., III CKN 1316/00, niepubl., w którym stwierdza, że nie można na wyrost przenosić reguł doręczeń procesowych na użytek skuteczności składania oświadczeń woli. Jeżeli przesyłkę odebrała wprawdzie osoba niepełnoletnia, ale będąca domownikiem, to gwarantuje to realną możliwość dojścia oświadczenia do wiadomości adresata. Do obalenia domniemania w tym przedmiocie nie wystarczy wskazanie na niepełnoletność osoby, która przesyłkę odebrała.

Sąd podkreśla, że doręczenie nastąpiło w obecności dorosłego domownika (babci, która kazała podpisać odbiór korespondencji wnukowi), a rodzice potwierdzili w oświadczeniu z dnia 26 kwietnia 2012r. fakt doręczenie im przesyłki w dniu 9 stycznia 2012r. Wobec takich faktów Sąd za niewiarygodne uznał oświadczenia z dnia 7 maja 2012r. złożone przez J. i S. M. na etapie wniesienia skargi do Sądu, odwołujące poprzednie oświadczenie z dnia 26 kwietnia 2012r. Sąd nie dał wiary zawartemu w tym oświadczeniu stwierdzeniu, że oświadczenie z dnia 26 kwietnia 2012r, złożyli na prośbę listonosza i nie wiedzieli jakie to będzie miało konsekwencje dla ich sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że oświadczenie z dnia 26 kwietnia 2012r. J. i S. M. złożyli świadomi tego, że w oświadczeniu z dnia 1 marca 2012r. kwestionowali fakt doręczenia im zawiadomienia do dnia 29 lutego 2012r., i że między innymi takie ich oświadczenie uzasadniało zarzut nieprawidłowości procedury zmierzającej do likwidacji szkoły do której uczęszczało ich dziecko. Złożyli więc oświadczenie z dnia 1 marca 2012r., w celu wykazania, że procedura likwidacyjna była wadliwa, a mimo to w dniu 26 kwietnia 2012r. odwołali to oświadczenie przyznając, że syn oddał im korespondencję w dniu jej podjęcia tj. 9 stycznia 2012r. Po drugie oświadczenia z dnia 26 kwietnia 2012r. złożyli w trakcie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] właśnie w celu weryfikacji nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia niepełnoletniemu domownikowi. W tej sytuacji twierdzenie, że nie mieli świadomości jakie to będzie miało konsekwencje dla ich sprawy należy uznać za niewiarygodne. Co istotne do skargi na poparcie zarzutu naruszenia procedury likwidacyjnej załączone zostały tylko oświadczenia J. i S. M. z dnia 7 maja 2012r., co nie oddaje całokształtu materiału dowodowego i wprowadza w błąd co do jego ustalenia.

W konsekwencji powyższego należało uznać, że wszyscy rodzice dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Niewieszu zostali skutecznie zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły w trybie i terminie wskazanym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Same skarżące tj. E. P, odebrała zawiadomienie osobiście w dniu 9 stycznia 2012r., zaś E. G. i M. P. w trybie skutecznego awizo w dniu 23 stycznia 2012r. , a zatem nawet ewentualne podważenie skuteczności doręczenia przesyłki innym rodzicom ( co jak wykazano wyżej nie miało miejsca), nie "przenosiłoby się" na indywidualny interes prawny skarżących, którego naruszenie musi być podstawą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W przedmiotowej sprawie na dzień podejmowania uchwały o likwidacji szkoły tj. 3 kwietnia 2012r. organ posiadał kompletną dokumentację potwierdzającą zachowanie procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. O fakcie, że jedno z zawiadomień zostało doręczone niepełnoletniemu domownikowi organ powziął informacje od Wojewody Łódzkiego pod koniec kwietnia, kiedy został wezwany do wyjaśnienia tej sytuacji w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania. Nawet w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 kwietnia 2012r, kierowanym do Rady Miejskiej w Poddębicach rodzice wnoszący wezwanie (skarżące) nie wskazują ani nie podnoszą tego przypadku. W tej sytuacji mając na względzie powyższe ustalenia Sąd doszedł do przekonania, że nie można postawić organowi naruszenia art. 59 ust. 1. Tym bardziej, że w dotychczasowym orzecznictwie uwzględniającym skargi z uwagi na naruszenie procedury z art. 59 ustawy zawsze podstawą był fakt, niezawiadomienia w ogóle rodziców, albo zawiadomienie tylko jednego rodzica, ewentualnie podjęcie procedury zbyt późno co przekreślało szanse jej terminowej realizacji, albo były to przypadki ewidentnego naruszenia doręczenia w trybie art. 43 lub 44 k.p.a. Zdaniem Sądu ocena dokumentacji w przedmiotowej sprawie nie pozwala na postawienie organowi zarzutu niedopełnienia obowiązków spoczywających na nim z mocy ar. 59 ust. 1 ustawy.

Końcowo należy podnieść, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się pogląd w świetle którego "Skoro przepisy ustawy o systemie oświaty nie regulują sposobu doręczania tych zawiadomień, to należy przyjąć, że w grę wchodzi ogólny tryb doręczania pism przez organy administracji publicznej. Oznacza to w konsekwencji, że za datę dokonania zawiadomienia należy przyjąć dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego. Za powyższą interpretacją przemawiają również względy wykładni celowościowej. Po pierwsze data nadania przysyłki w placówce polskiego operatora publicznego stanowi jednakowe w stosunku do wszystkich adresatów kryterium oceny, czy termin dokonania zawiadomienia został dochowany, które realnie może zostać zweryfikowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po drugie, kryterium "faktycznej możliwości zapoznania się z treścią przesyłki" jak chce wnoszący skargę kasacyjną, jest nieweryfikowalne, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę ilość rodziców, których interesu prawnego dotyka sprawa likwidacji szkoły". ( wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r, w sprawie I OSK 1024/12 www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podziela podnoszonego zarzutu, że zawiadomienie winno zawierać wskazanie przyczyn zamiaru likwidacji szkoły. Wprawdzie w orzecznictwie pojawiło się takie stanowisko jednak Sąd w składzie orzekającym przychyla się do tej linii, która prezentuje pogląd, iż art. 59 ust. 1 nie wymaga, aby zawiadomienia zawierało w swej treści argumenty uzasadniające zamiar likwidacji szkoły.(por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009r. w sprawie I OSK 871/09 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010r. w sprawie I OSK 1340/09).Tym bardziej, że z uzasadnieni uchwały z dnia 30 kwietnia 2012r. wynika, że do korespondencji zawierającej zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dołączona była uchwała intencyjna wraz z uzasadnieniem.

Nieuzasadniony jest również w ocenie Sądu zarzut konieczności powtórzenia procedury, poprzez ponowne podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i powtórzenia wszystkich czynności poprzedzających podjęcie uchwały o likwidacji szkoły w tym powtórnego zawiadomienia wszystkich rodziców, związków zawodowych i kuratora oświaty - w przypadku uchylenie uchwały o likwidacji szkoły. Sąd podziela stanowisko organu, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły pozostała w obrocie prawnym, to w wyniku jej podjęcia wdrożono procedurę powiadomienia rodziców, kuratora i związków zawodowych i czynności te pozostały w mocy. Tym bardziej, że zaskarżona w tym postępowaniu uchwała o likwidacji szkoły z dnia 3 kwietnia 2012r., została podjęta w niedługim okresie czasu ( 15 dni) od poprzednio uchylonej , nie zmieniła ani terminu, ani warunków likwidacji szkoły, przyczyna zaś uchylenia poprzedniej uchwały z dnia 19 marca 2012r., jak wynika z uzasadnienia uchwały uchylającej była związana z odrzuceniem stanowiska związków zawodowych. Powoływane zaś w tej kwestii przez skarżące w skardze orzecznictwo dotyczyło innego stanu faktycznego.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska w Poddębicach równocześnie z podjęciem decyzji o likwidacji Szkoły Podstawowej w Niewieszu orzekła o zapewnieniu uczniom tej szkoły możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w Poddębicach.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono zgodnie z art. 225p.p.s.a.

a.ł.