I SA/Sz 670/12

Uzasadnienie

Na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 22 grudnia 2010 r. (k.77-78) ustalono, min. nie podejmować kroków w celu zmiany uchwały nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S z 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zastosować zmianę sposobu liczenia dotacji, przyjmując, koszty stale utrzymania jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju z powiatów [...], dotacje ustalić na poziomie 55 % kosztów stałych i opisać szczegółowo w części opisowej uchwały budżetowej na 2011 r.

Pismem z 31 stycznia 2011 r. (k.106) R K i D K prowadzący P P S Z w S, P L O Z w S, P L U w S zwrócili się do Starosty o podanie: stawki dotacji miesięcznej na słuchacza w 2011 r. w ww. szkołach; kwoty podstawy naliczenia dotacji z podziałem na składniki wydatków bieżących; wysokości bonu oświatowego na 2011 r.; wysokości wag P7, P8, P13.

Starosta S w imieniu starostwa, pismem z 7 lutego 2011 r. udzielił podmiotom, prowadzącym szkoły odpowiedzi, którą doręczono jej w dniu 11 lutego 2011 r. (k.92)

Pismem z 18 lutego 2011 r. podmioty, prowadzące szkoły nie zgodziły się ze stanowiskiem Starosty wyrażonym w piśmie z 7 lutego 2011 r., które uznały za wypowiedź połowiczną (k.108-114). Uzupełniły także swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 31 stycznia 2011 r.

Starosta S w imieniu starostwa, pismem z 17 marca 2011 r. udzielił odpowiedzi podmiotom, prowadzącym szkoły (k.93).

Starosta S poinformował, pismem z 10 czerwca 2011 r. (k.20), podmioty prowadzące szkoły, iż na posiedzeniu zarządu Powiatu w dniu 28 kwietnia 2011 r. dokonano określenia stawki na jednego słuchacza szkoły P dla dorosłych w formie stacjonarnej w wysokości [...]zł od 1 lutego 2011 r. i wyrównania przekazanej dotacji za miesiące: luty, marzec, kwiecień 2011 r. w kwocie [...]zł. Poinformował też, że dotacja za maj 2011r. zostanie przekazana według nowej ustalonej stawki.

W piśmie z 20 lutego 2012 r. podmioty, prowadzące szkoły skierowanym do Starosty wniosły uwagi w zakresie weryfikacji stawek dotacji za 2011 r. i dokonanych czynności przekazania dotacji, wynikającą z różnic weryfikowanych stawek w dniu 31 stycznia 2012 r. (k.117- 120). Przedstawiły uchybienia, jakie ich zadaniem, dopuścił się organ.

Starosta S w imieniu starostwa, pismem z 13 marca 2012 r. udzielił odpowiedzi podmiotom, prowadzącym szkoły (k.21-22).

Pismem z 28 marca 2012 r. zatytułowanym "wezwanie do zaprzestania naruszania prawa" podmioty prowadzące szkoły wezwały Starostę do zaprzestania naruszania prawa, polegającego na niezastosowaniu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (k. 23-25). Wskazali, że organ w piśmie z 13 marca 2012 r. nie wskazał żadnych konkretnych szkół znajdujących się w powiatach sąsiednich od których uzyskał stosowne informacje i ustalił wysokość przedmiotowej dotacji. Organ również nie podał odrębnej stawki dotacji dla słuchaczy kształcących się w zawodach medycznych. Ponadto, wskazali, że w sąsiednich powiatach nie ma szkół kształcących w zawodach medycznych, wobec czego organ winien zwrócić się o informacje w tym zakresie do Marszałka Województwa.

Starosta S w imieniu starostwa udzielił odpowiedzi na ww. pismo w dniu 26 kwietnia 2012 r., w którym nie stwierdził naruszania prawa zakresie, opisanym w piśmie stron z 28 marca 2012 r. (k. 27-28). Pismo doręczono stronom 8 maja 2012 r.

Pełnomocnik organu prowadzącego P P S Z w S, P L O Z w S, P L U w S złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie skargę na "brak czynności Zarządu Powiatu w przedmiocie obliczenia i przekazani dotacji" (data nadania w polskim urzędzie pocztowym - 5 czerwca 2012 r.) Wskazał, że podjęte przez organ czynności ustalające dotację w 2011 r. na rzecz ww. szkół naruszają interes prawny skarżących przez :

- niezgodny z prawem sposób ustalenia wysokości dotacji z uwagi na brak uchwały Zarządu Powiatu, określającej szczegółowo zasady i sposób obliczania i przyznania dotacji;

-niemożność zweryfikowania przez skarżących prawidłowości ustalenia stawek dotacji należnych skarżącym za 2011 r. przez brak aktu ją ustalającego;

-nieuwzględnienie różnic w wydatkach bieżących ponoszonych przez szkoły na uczniów, kształcących się w zawodach medycznych i w zawodach niemedycznych, powodujące zaniżenie stawek dotacji przekazanych na uczniów, kształcących się w zawodach medycznych.

Zarzucił organowi naruszenie:

- art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przez brak podjęcia uchwały zarządu Powiatu w przedmiocie szczegółowego określenia stawek dotacji na dany rok oraz niewskazanie, która ze szkół takiego samego typu i rodzaju prowadzona jest przez najbliższy powiat i dlaczego informacja od tej szkoły jest podstawą do wyliczenia należnej skarżącym dotacji;

- art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przez nieuwzględnienie przy obliczaniu dotacji różnic we współczynnikach wag subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2011 r. dla uczniów, kształcących się w zawodach medycznych oraz wag dla uczniów, kształcących się w zawodach niemedycznych. Kształcenie w zawodach medycznych jest podstawa różnic w wydatkach bieżących ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia.

- naruszenie § 10 uchwały nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S z 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania przez niepodjęcie aktów wykonawczych do uchwały.

Pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie organu do zgodnego prawem obliczenia i przekazania dotacji za 2011 r. w prawidłowej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu, sąd administracyjny winien skargę odrzucić, gdyż skarżący nie wyczerpali procedury wezwania organu przed złożeniem skargi do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwanie z 28 marca 2012 r. skierowane było do Starosty , a nie do organu, jakim jest Zarząd Powiatu . Ponadto za odrzuceniem skargi przemawia fakt wniesienia jej przez szkoły, a te nie są beneficjentami uprawnień wynikających z dotacji, lecz są nimi organy je prowadzące. Skarżący nie posiadają zdolności sądowej na podstawie art. 25 § 3 p.p.s.a., wobec czego ich skarga winna zostać odrzucona na mocy art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W przypadku oddalenia skargi, organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie Starosty z 26 kwietnia 2012 r. Obowiązek dotowania szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych wynika z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Rada Powiatu w S w dniu 29 czerwca 2009 r. podjęła uchwalę nr XXXVIII/284/2009 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podlegała kontroli organu nadzorczego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r., Nr 64, poz. 1757. § 10 tej uchwały przyznał kompetencję Zarządu Powiatu do jej wykonania. Organ wystąpił do sąsiednich powiatów o podanie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Po otrzymaniu odpowiedzi, Zarząd Powiatu na posiedzeniach w dniach 22 grudnia 2010 r. i 28 kwietnia 2011 r. ( k.77-79, 81-82) ustalił wysokość dotacji w roku 2011. Zdaniem organu, jedynie Rada Powiatu posiada kompetencje do wydania stosownej uchwały do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji.

Pełnomocnik organu, prowadzącego szkoły, na wezwanie Sądu z 18 lipca 2012 r., oświadczył, że powyższa skarga została złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej dokonanych w nieprawidłowy sposób, arbitralnie przez Starostę , a nie przez Zarząd Powiatu. Tym samym starosta ustalił wysokość dotacji w sposób niezgodny z ustawą o systemie oświaty i ww. uchwałą Rady Powiatu w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny po wpłynięciu skargi, a przed jej merytorycznym rozpoznaniem dokonuje oceny jej dopuszczalności, tj. bada, z urzędu swoją właściwość rzeczową, miejscową i funkcjonalną, bada także czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, czy nastąpiło to w terminie, czy skarga spełnia określone warunki formalne.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność zarządu powiatu polegająca na obliczeniu i zatwierdzeniu wysokości dotacji za 2011 r.

Oceniając charakter tej czynności, należy wskazać, iż udzielenie dotacji mieści się w kategorii zadań oświatowych, których zakres określa ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i są to zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, iż wydatki budżetowe samorządu związane z realizacją zadań edukacyjnych, w tym udzielenia dotacji określa przede wszystkim uchwała budżetowa. Szczegółowe regulacje dotyczące trybu udzielania i wysokości dotacji dla szkół znajdują się w wymienionej ustawie o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90 ust. 1, ust. 2, ust. 3a i ust. 4a tej ustawy niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym przysługuje prawo do otrzymywania dotacji – w zależności od charakteru danego uprawnionego podmiotu – z budżetu gminy, powiatu lub państwa. Ustawa wyznacza to prawo za pomocą zwrotu: "otrzymują dotacje". Wysokość dotacji jest ustalana w relacji do kwoty subwencji ogólnej albo wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia lub wychowanka w szkołach lub placówkach publicznych tego samego typu lub rodzaju, usytuowanych w danej gminie lub powiecie, albo w razie braku - w najbliższej gminie lub powiecie.

Z regulacji art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej

wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Skoro wysokość dotacji jest ustalona na poziomie minimum, to zachodzi j potrzeba jej dalszej konkretyzacji przez uprawniony do tego organ, np. w uchwale rady powiatu. Ponadto organowi stanowiącemu nie wolno udzielić subdelegacji na rzecz organu wykonawczego, przez przeniesienie na ten ostatni organ kompetencji do uregulowania zarządzeniem (bądź uchwałą organu kolegialnego) określonych kwestii dotyczących ww. zagadnień.

Wobec tego, iż w rozpoznawanej sprawie szkoły prowadzone przez skarżących to placówki niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, które stosownie do art. 90 ust. 2 ww. ustawy otrzymują dotacje z budżetu powiatu, kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji na terenie powiatu ma rada powiatu, która podejmuje w tym przedmiocie uchwałę.

Wykonanie uchwały w sprawie udzielenia dotacji powierzone jest zarządowi powiatu jako organowi wykonawczemu, są to bowiem typowe działania organu związane z wykonywaniem budżetu i innych uchwał rady powiatu. Zdaniem Sądu, czynność zarządu powiatu przyznania i obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty powinna być postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia. Omawiana czynność, działanie zarządu powiatu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która nie podlega zaskarżeniu w trybie instancyjnym. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 320/07.

Tak więc, przedmiotowa skarga, odnosiła się do czynności Zarządu Powiatu podjętych na posiedzeniu tego organu w dniach 22 grudnia 2010 r. i 28 kwietnia 2011 r., odzwierciedlonych w protokołach nr 4/2010 i nr 18/2011, której zgodność z prawem, w świetle powyższych rozważań podlega kontroli sądu.

Oznacza to również, iż skargę do Sądu na tę czynność można było wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skargę do sądu – zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. – wnosi się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący pismem z dnia 7 lutego 2011 r., doręczonym w dniu 11 lutego 2011 r. została poinformowana o wysokości dotacji w 2011 r., jak wynikały ze stanu faktycznego, z zapisów protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu w dniu 22 grudnia 2010 r. Ponadto, skarżący pismem z 10 czerwca 2011 r., doręczonym 15 czerwca 2011 r., zostali poinformowani o wysokości stawki dotacji na 2011 r. na jednego słuchacza szkoły P dla dorosłych w formie stacjonarnej, wynikającej z podjęcia czynności zatwierdzenia przez Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. kwoty miesięcznej dotacji.

Czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do organu o usunięcie naruszenia prawa w tej sprawie liczony od dnia 11 lutego 2011 r. upłynął zatem 25 lutego 2011 r., zaś termin ten liczony od dnia 15 czerwca 2011 r. upłynął 29 czerwca 2011 r.

W wyniku analizy akt sprawy, należało uznać, że skarżący dotrzymali terminu z art. 52 § 3 p.p.s.a. odnośnie złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa co do czynności Zarządu Powiatu z 22 grudnia 2010 r., o których zawiadomieni zostali pismem Starosty z 7 lutego 2011 r. Powyższym wezwaniem, było pismo skarżących z 18 lutego 2011 r., mimo nie oznaczenia go przez skarżących jako "wezwania do usunięcia naruszenia prawa", gdyż zawierało w swojej treści elementy tego wezwania. Organ udzielił skarżącym odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z 17 marca 2011 r., doręczonym 18 marca 2011 r.

Wobec powyższego na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a, skargę należało wnieść w terminie do 18 kwietnia 2011 r. (17 kwietnia 2011 r. była niedziela). Skarżący wnieśli skargę dopiero 5 czerwca 2012 r.

Odnośnie czynności Zarządu Powiatu , podjętej na posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 2011 r., dotyczącej również dotacji za 2011 r., o której skarżący zostali poinformowani 15 czerwca 2011 r., jak już wyżej wskazano termin czternastodniowy do wniesienia wezwania do organu o usunięcie naruszenia prawa upłynął 29 czerwca 2011 r. W tym przypadku, skarżący uchybili terminowi określonemu w art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż z takim wezwaniem nie wystąpili przed złożeniem skargi, co czyni ją niedopuszczalną.

Pisma skarżących z 20 lutego 2012 r. i 28 marca 2012 r. nie mogły, wobec powyższych ustaleń, stanowić wezwania, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Stwierdzenie wskazanych uchybień formalnych w procesie zaskarżenia czynności Zarządu Powiatu , dotyczącej obliczenia i przyznania dotacji za 2011 r. uniemożliwia rozpoznanie merytorycznych zarzutów zawartych w skardze.

Wobec powyższego, skarga jako niedopuszczalna, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.

O zwrocie wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.