II SA/Bd 625/12

Uzasadnienie

Uchwałą nr III/09/2010 z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Papowo Biskupie, Rada Gminy P. wprowadziła na terenie gminy przedmiotowy Regulamin.

Na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury w Ch. wniósł pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie: art. 7 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w zw. z § 137, § 147 ust. 1, § 149 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 908; dalej powoływanego jako zasady techniki prawodawczej) poprzez powtórzenie oraz odmienne uregulowanie w § 2 uchwały definicji pojęć zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej, a także zamieszczenie we wskazanym przepisie uchwały bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znacznie określeń ustawowych; a ponadto istotne naruszenie: art. 7 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 135 zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy, tj. uregulowanie w rozdziale 7 regulaminu sposobu przeprowadzania deratyzacji; określenie w § 3 regulaminu kręgu podmiotów, które zobowiązane są stosować regulamin; wskazanie w § 4 ust. 5, 6 i 7 oraz w § 5 regulaminu jako adresatów obowiązków podmiotów innych, niż właściciele nieruchomości; nałożenie w § 4 ust. 4 pkt 3-5, w § 6 i w § 7 ust 1 pkt 1, 5, 7, 10, 11, 12 i 14 regulaminu na właścicieli nieruchomości nieprzewidzianych przepisami prawa lub wynikających z innych ustaw obowiązków i zakazów; nałożenie w § 4 ust. 5 regulaminu na zarządców dróg publicznych obowiązków, pomimo ich wyczerpującego określenia w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; nałożenie w § 13 regulaminu na przedsiębiorców posiadających stosowne zezwolenie obowiązków, pomimo ich wyczerpującego określenia w art. 9d ust 1 i 9e ust 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż z art. 94 Konstytucji RP wynika obowiązek organów samorządu terytorialnego przestrzegania w trakcie ustanawiania aktów prawa miejscowego granic upoważnienia ustawowego i zasady hierarchii źródeł prawa. Uchwalane zatem przez rady gmin regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiące akty prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia ustalone w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i powinny być zgodne z wymogami określonymi w zasadach techniki prawodawczej. Dlatego też, zdaniem skarżącego, stanowi istotne naruszenie prawa powtarzanie i odmienne normowanie w regulaminach definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, a także formułowanie w nich definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, z uwagi na przekroczenie takim działaniem zakresu upoważnienia ustawowego (art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz naruszenie nim w sposób istotny przepisów § 137 (powtarzanie definicji ustawowych) i § 149 (definiowanie pojęć ustawowych) w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej. W kontekście powyższego skarżący wskazał, iż Rada Gminy P. nieprawidłowo w § 2 zaskarżonej uchwały:

- umieściła definicję pojęcia odpadów niebezpiecznych, które to pojęcie zdefiniowane zostało już w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

- zdefiniowała pojęcia właścicieli nieruchomości oraz zbiorników bezodpływowych, których definicje ustawowe znajdują się w przepisach art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- zawarła definicję pojęcia zwierząt gospodarskich, zamieszczoną już w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich;

- umieściła definicje pojęć zwierząt domowych i zwierząt bezdomnych, znajdujących się już w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt;

- zmodyfikowała definicję pojęcia odpadów komunalnych w stosunku do definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

- odmiennie unormowała definicje pojęć nieczystości ciekłych i właścicieli nieruchomości w stosunku do definicji tych pojęć zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- zdefiniowała pojęcie przedsiębiorcy w sposób odbiegający od definicji zawartej w art. 43 (1) ustawy Kodeks cywilny;

- wprowadziła własne definicje określeń ustawowych, tj. najemców/właścicieli lokalu, dokumentów potwierdzających wywóz odpadów, urządzeń służących do zbierania odpadów komunalnych, odpadów komunalnych wielkogabarytowych, odpadów budowlanych, odpadów biodegradowalnych oraz chodników.

W ocenie skarżącego wskazane nieprawidłowości stanowią istotne naruszenia prawa i jako takie winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponadto skarżący zaznaczył w motywach skargi, iż kwestionowany regulamin nieprawidłowo określa także adresatów obowiązków w nim wskazanych, albowiem w § 3 regulaminu wbrew delegacji ustawowej wskazuje się, iż jego postanowienia obowiązują wszystkie osoby przebywające czasowo na terenie Gminy P., tymczasem art. 1 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyznaczający zakres podmiotowy obowiązków wskazanych w ustawie, stanowi wyraźnie o obowiązkach właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego, pomimo iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługując się pojęciem nieruchomości nie definiuje go wprost na swoje potrzeby, z treści art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy wywieść należy, że pod tym pojęciem rozumieć należy nieruchomości pozostające przedmiotem własności innych podmiotów niż gmina. Rada gminy nie ma zatem ustawowego umocowania do ustalenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku w miejscach publicznych rozumianych jako inna kategoria niż nieruchomości. W konsekwencji skarżący stwierdził, że tytuł rozdziału 2 regulaminu wbrew delegacji ustawowej nieprawidłowo odnosi się do obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku także na terenach służących do użytku publicznego. Zaznaczył również, że szereg postanowień regulaminu nieprawidłowo czyni adresatami jego obowiązków podmioty, których nie można uznać za właścicieli nieruchomości, tj. wykonawców robót budowlanych na terenie budowy (§ 3 ust. 3), organizatorów imprez publicznych lub zgromadzeń o charakterze publicznym (§ 3 ust. 9). Skarżący zarzucił także przepisom regulaminu istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie nimi na właścicieli nieruchomości nieprzewidzianych przepisami prawa bądź wynikające z innych aktów prawnych obowiązków i zakazów, co stanowi w jego ocenie przekroczenie delegacji ustawowej. W ramach tego zarzutu skarżący powołał się na zawarty w § 4 ust. 4 pkt 3 regulaminu obowiązek usuwania sopli lodowych z dachów, okapów, rynien, śniegu z dachów, niezwłocznie po ich powstaniu, aby nie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, na wynikający z § 4 ust. 4 pkt 4 obowiązek usuwania gałęzi drzew i krzewów zwieszających się nad chodnikami, ciągami pieszymi i komunikacyjnymi lub zawężających ciągi komunikacyjne oraz utrudniające ich funkcjonalne wykorzystanie oraz na określony w § 4 ust 4 pkt 5 nakaz usuwania rosnących na nieruchomościach chwastów szpecących otoczenie i powodujących rozsiewanie i zachwaszczanie gruntów sąsiednich. Żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak podkreślił skarżący, nie zawiera regulacji przyznającej radzie gminy prawo do uregulowania w regulaminie takich obowiązków. Poza tym skarżący zarzucił, że wskazane w § 6 pkt 1 regulaminu warunki odprowadzania ścieków powstałych z mycia samochodów stanowią w istocie powtórzenie zakazów z art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, że ustanowiony w § 7 ust 1 pkt 1 i 2 regulaminu zakazu spalania w ogniskach i paleniskach domowych odpadów komunalnych i innych odpadów, a w szczególności tworzyw sztucznych, opon samochodowych, odzieży, tapicerowanych mebli oraz zaolejonych szmat, oraz zakaz wypalania traw, uregulowany został już w art. 8 i 13 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, że zmieszczony w § 7 ust 1 pkt 5 regulaminu zakaz wylewania zawartości zbiorników bezodpływowych (szamb) na powierzchnię ziemi i do wód powierzchniowych wynika z art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a także że wynikający z § 7 ust 1 pkt 7 regulaminu zakaz wywożenia i wysypywania odpadów stałych w miejscach do tego nie przeznaczonych, np. w lasach, rowach, na terenach otwartych, wokół pojemników do selektywnej zbiórki odpadów stanowi również naruszenie art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a w zakresie zanieczyszczania lasów także wykroczenie z art. 162 kodeksu wykroczeń. Ponadto skarżący zakwestionował wprowadzony w § 7 ust 1 pkt 14 regulaminu zakaz wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu, wskazując że pojęcie "utrzymanie porządku" ogranicza się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych, a nie zaś do zakazu wyprowadzania psów na w/w tereny. Poza tym skarżący zaznaczył, że Rada Gminy wbrew regulacji § 137 w zw. z § 143 r. zasad techniki prawodawczej, w przepisach § 4 ust. 5 i 7 regulaminu powtórzyła częściowo obowiązki obciążające zarząd dróg oraz przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, uregulowane w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącego, istotnie narusza prawo również, zawarta w rozdziale 7 uchwały, regulacja kwestii dotyczących sposobu przeprowadzania deratyzacji, albowiem przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia gminę wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (co organ uchwałodawczy uczynił), a nie zaś, jak wskazał skarżący, do określenia metodologii tych działań.

W ocenie Prokuratora wszystkie zakwestionowane wyżej zapisy zaskarżonej uchwały, jako wykraczające poza upoważnienie ustawowe wynikające z dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, podzielając stanowisko skarżącego, wskazała, że zawarte w skardze zarzuty zostaną uwzględnione w całości poprzez podjęcie przez Radę Gminy do dnia 30 lipca 2012 r. uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał przedmiotową skargę za uzasadnioną co do większości zarzutów strony skarżącej.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako ustawo o samorządzie gminnym). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tą problematykę, ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wszystkich spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 tejże ustawy, tj.

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Papowo Biskupie nr III/09/2010 z dnia 29 grudnia 2010 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akta wykonawczy, oznacza że Rada Gminy P. uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P.) nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w/w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci ustaw. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać, wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak, jako że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji oraz, że nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę i, że w związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie, zdaniem Sądu mogą one stanowić podstawę do oceny legalność zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Oceniając zaś konsekwencje stwierdzenia we w/w zakresie niezgodności z prawem przepisów uchwały stanowiącej regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, należy wskazać, iż z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, dalej powoływanej jako ppsa) wynika, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy P wprowadzając § 2 uchwały słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przytoczone wyżej przepisy § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Wynikający z art. 4 ust. 2 ustawy zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 – 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jaki i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10 ; dostępne na stronach nsa. gov. pl ). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W świetle poczynionych uwaga, należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora co do nieważności tych wszystkich przepisów § 2, regulaminu które definiują pojęcia wcześniej już zdefiniowane w ustawach, tj. takich jak: odpady niebezpieczne (powtórzenie definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), zbiorniki bezodpływowe (modyfikacja definicji zamieszczanej w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy upoważniającej), zwierzęta domowe (modyfikacja definicji zwartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt), zwierzęta bezdomne (powtórzenie definicji zwartych w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt), zwierzęta gospodarskie (modyfikacja definicji zamieszczanej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji, hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, do którego odsyła art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt), odpady komunalne (modyfikacja definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), nieczystości ciekłe (modyfikacja definicji zamieszczanej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważniającej), właściciele nieruchomości (pkt 11 - modyfikacja definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej), przedsiębiorcy (całkowicie odmienna regulacja definicji zawartej w art. 43 (1) ustawy Kodeks cywilny ). Zasadne jest również stanowisko skarżącego o nieważności tych przepisów § 2 regulaminu, w których prawodawca utworzył na użytek zaskarżonej uchwały własne definicje określeń, w tym tych zawartych w ustawie upoważniającej, tj. takich określeń jak: najemcy/właściciele lokalu, dokumenty potwierdzające wywóz odpadów, urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, odpady komunalne wielkogabarytowe, odpady budowlane, odpady biodegradowalne. Sąd badając legalność zapisów zaskarżonej uchwały i nie będąc związany zarzutami skargi, dostrzegł z urzędu konieczność stwierdzenia nieważności także pozostałych, niewskazanych przez skarżącego przepisów § 2 regulaminu, z uwagi na zamieszenie w nich własnych definicji pojęć oraz powtórzenie i zmodyfikowanie definicji ustawowych. I tak Rada Gminy w § 2 regulaminu stworzyła na jego potrzeby również własną definicję pojęcia ustawa, zamieściła w nim definicję pojęcia umów, którym to określeniem posługuje się ustawa upoważniająca, a także powtórzyła definicję pojęcia nieruchomości zawartą w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz zmodyfikowała definicję pojęcia chodnika zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Istotne naruszenie prawa przez organ we wszystkich wskazanych powyżej przypadkach wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy do formułowania definicji własnych w/w pojęć oraz do dokonywania powtórzeń i modyfikacji definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia opisanym słowniczkiem pojęć wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, definiowania określeń ustawowych oraz zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy). Należy podkreślić, iż Rada Gminy powtarzając w słowniczku pojęć definicje ustawowe tych pojęć nie wskazała nawet w kilku przypadkach ustawy w której pojęcia te zostały już zdefiniowane (odpady niebezpieczne, zwierzęta bezdomne). Nie znając aktu normatywnego w którym dane pojęcie zostało pierwotnie zdefiniowane, adresat regulaminu narażony jest na dokonanie niewłaściwej jego interpretacji, jako interpretacji dokonanej w oderwaniu od "kontekstu" aktu normatywnego w której definicja danego pojęcia została pierwotnie zamieszczona. Z uwagi na wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd uznał cały § 2 uchwały za istotnie naruszający prawo, i w związku z tym na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o jego nieważności.

Ponadto należy podzielić stanowisko skarżącego, że Rada Gminy przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określając w § 18 ust. 1 i 3 regulaminu sposób przeprowadzania deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 wskazanej ustawy uprawnia bowiem radę gminy, jak słusznie zauważył skarżący, wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Nie może więc on stanowić podstawy do określenia w regulaminie sposobu przeprowadzenia deratyzacji, jak nieprawidłowo uczynił to organ w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu upoważnienie ustawowe narusza także regulacja zawarta w § 18 ust. 4 regulaminu, obciążająca właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Taki obowiązek bowiem nie ma żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1 – 4 ustawy obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy, która jak wskazano wyżej obejmuje kompetencję jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie do nakładania na właścicieli nieruchomości w drodze normatywnego aktu wykonawczego dodatkowego obowiązku w zakresie ponoszenia kosztów deratyzacji. Tym samym więc zasadnym jest także stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1, 3 i 4 regulaminu.

Zasadne są także zadaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organ zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków i zakazów nieprzewidzianych w w/w upoważnieniu, jak też wynikających z innych niż ustawa upoważniająca aktów prawnych. W kontekście powyższego należy stwierdzić, iż w art. 4 ust. 2 w/w ustawy ustawodawca nie upoważnił rady gminu do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków określonych w § 4 ust. 4 pkt. 3-5 regulaminu, tj. obowiązku usuwania sopli lodowych z dachów, okapów, rynien, śniegu z dachów, niezwłocznie po ich powstaniu, aby nie powodować niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia (§ 4 ust. 4 pkt. 3), obowiązku usuwania gałęzi drzew i krzewów zwieszających się nad chodnikami, ciągami pieszymi i komunikacyjnymi lub zawężających ciągi komunikacyjne oraz utrudniające ich funkcjonalne wykorzystanie (§ 4 ust 4 pkt 4) oraz obowiązek usuwania rosnących na nieruchomościach chwastów szpecących otoczenie i powodujących rozsiewanie i zachwaszczanie gruntów sąsiednich (§ 4 ust 4 pkt 5). W szczególności możliwość nałożenia tych obowiązki nie wynika z regulacji art. 4 ust. 2 pkt.1 lit. b) w/w ustawy, która stanowi wyłącznie o uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, którymi - w świetle art. 5 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy - są chodniki położone wzdłuż nieruchomości. Należy podkreślić, że wskazany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących przedmiotowej kwestii nakazując im utrzymanie porządku i czystości na chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości, za które uznaje się wydzielone części drogi publicznej służące dla ruchu pieszego położone bezpośrednio przy granicy nieruchomości, i określając że obowiązek ten dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Nie znajduje uzasadnienia w ustawie upoważniającej także powtarzanie w regulaminie (akcie wykonawczym) obowiązków lub zakazów wynikających z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej. Zatem za niezgodny z prawem należy uznać wprowadzony w § 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 regulaminu zakaz spalania w ogniskach i paleniskach domowych odpadów komunalnych i innych odpadów, a w szczególności tworzyw sztucznych, opon samochodowych, odzieży, tapicerowanych mebli i zaolejonych szmat, oraz zakaz wypalania traw (zakazy te wynikają bowiem z art. 8 i art. 13 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), a także unormowany w § 7 ust. 1 pkt 5 regulaminu zakaz wylewania zawartości zbiorników bezodpływowych (szamb) na powierzchnię ziemi i do wód powierzchniowych oraz wynikający z § 6 ust. 1 regulaminu zakaz odprowadzania ścieków powstałych z mycia samochodów bezpośrednio do zbiorników wodnych i do ziemi (zakazy wynikające z art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), jak również zawarty w § 7 ust. 1 pkt 7 regulaminu zakaz wywożenia i wysypywania odpadów stałych w miejscach do tego nie przeznaczonych, np. w lasach, rowach, na terenach otwartych, wokół pojemników do selektywnej zbiórki odpadów (zakaz wynikający z art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a w zakresie zanieczyszczania lasów także z art. 162 Kodeksu wykroczeń). Mając powyższe na względzie sąd stwierdził nieważności § 4 ust. 4 pkt. 3-5, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 7 regulaminu.

Z sytuacją powtórzenia przepisów zawartych w samej ustawie upoważniającej mamy natomiast do czynienia w przypadku regulacji zawartych w przepisach § 4 ust. 5 i 7 regulaminu, w których powtórzono i to nieprecyzyjnie obowiązki wynikające z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy upoważniającej, adresowane do zarządców dróg i przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Tym samym więc nastąpiło istotne naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 i § 137 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez skarżącego przepisów § 4 ust. 5 i 7 regulaminu.

Za istotnie naruszające upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Sąd uznał także regulację zawartą § 7 ust. 1 pkt 14 regulaminu, zakazującą wprowadzenia psów na tereny przeznaczone do zabaw dzieci i uprawiania sportu. Stosownie do treści delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowymi w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywającym tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Zdaniem Sądu, realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniającą takie obowiązku jak: stały i skuteczny dozór nad zwierzęciem, prowadzenie psa na smyczy, w kagańcu, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność również § 7 ust. 1 pkt 14 regulaminu.

Sąd podziela również stanowisko skarżącego co do nieprawidłowego określenia w § 3 pkt 1 regulaminu adresatów obowiązków w nim wskazanych, poprzez objęcie nim osób przebywających czasowo na terenie Gminy P. Zakres podmiotowy obowiązków wskazanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza art. 1 ust. 1 tej ustawy, stanowiąc m.in. że ustawa ta określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach. Przez właścicieli nieruchomości ustawodawca rozumie, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4, także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych, jednoraki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu oraz inne podmioty władające nieruchomością. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że podmiotem obowiązków regulaminu wydanego na podstawie ustawy upoważniającej nie mogą być osoby przebywające czasowo na terenie Gminy P. Podmioty te bowiem nie zostały ujęte w ramach jednej z form władania nieruchomością wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy. Z tej samej przyczyny niezgodne z prawem było objęcie przepisami regulaminu organizatorów imprez publicznych lub zgromadzeń o charakterze publicznych, co organ uczynił w § 3 pkt 9 regulaminu. W ocenie Sądu nie można natomiast zgodzić się z poglądem skarżącego, że adresatami obowiązków określonych w regulaminie nie mogą być wykonawcy robót budowlanych. Należy bowiem zaznaczyć po pierwsze, że ustawodawca w art. 5 w/w ustawy określił nie tyko obowiązki właścicieli nieruchomości, ale także innych podmiotów wyszczególnionych w tym artykule tj. wykonawców robót budowlanych, przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, zarządów dróg, gmin, a po drugie że normując w art. 5 ust.1 pkt 1-4 w/w ustawy enumeratywnie obowiązki właścicieli nieruchomości, wyraźnie wskazał w art. 5 ust.1 pkt 5 w/w ustawy, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku również poprze realizację innych obowiązków określonych w "regulaminie". W art. 5 ust. 2 w/w ustawy określił natomiast, że wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 w/w ustawy (a więc także obowiązków określonych w regulaminie - art. 5 ust. 1 pkt 5) na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych. Tym samym zgodne z prawem było określenie jako adresata obowiązków regulaminu wykonawcę robót budowlanych na terenie budowy (§ 3 pkt 3 regulaminu). Należy wziąć również pod uwagę przepis art. 5 ust. 5 w/w ustawy, w którym ustawodawca wskazał, iż obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 w/w ustawy należą do gminy. Przez "inne tereny", za utrzymanie których odpowiada gmina, należy rozumieć nieruchomości należące do gminy, o ile nie należą one do którejś z kategorii wymienionych w art. 5 ust. 1-4 w/w ustawy. Konsekwencją przytoczonych powyżej uwag jest wniosek, że tytuł rozdziału 2 regulaminu, wbrew stanowisku skarżącego, odnosić się może co do zasady do obowiązków w zakresie utrzymania porządku i czystości również na terenach służących do użytku publicznego, przy założeniu rzecz jasna, że tereny te nie należą do podmiotu określonego w art. 5 ust. 1 w/w ustawy.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 2, § 18 ust. 1, 3 i 4, § 4 ust. 4 pkt. 3-5, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 7, § 4 ust. 5 i 7, § 7 ust. 1 pkt 14, § 3 pkt 1 i 9 przedmiotowego regulaminu. Z uwagi na okoliczność, że zakres stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez w/w przepisy regulaminu, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, o co wnosił skarżący, Sąd nie przychylił się do tego wniosku, i stwierdził nieważność wyłącznie w/w przepisów regulaminu, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ppsa. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.