I OSK 1234/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2224/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. D. przedstawicielki ustawowej małoletniej M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia drodze wyjątku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r., którą odmówił L. D. przedstawicielce ustawowej małoletniej M. D. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – B. P.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki:

1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności

3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek

4. nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Organ zwrócił uwagę, że wszystkie te przesłanki powinny być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

W ocenie organu przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy, odnosi się w tym przypadku do osoby zmarłej. Za okoliczność taką uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową danej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków.

Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, a zatem w pierwszej kolejności bada się uprawnienia jakie przysługiwały tej osobie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że zmarły ojciec dziecka na przestrzeniu 40 lat życia posiadał łącznie 3 lata 11 miesięcy i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Dodatkowo wskazał, że w okresach od stycznia 1996 r. do lutego 1999 r. i od sierpnia 2000 r. do lutego 2011 r., tj. do dnia śmierci nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem. Organ stwierdził, że we wskazanym okresie zmarły ojciec dziecka był osobą zdolną do pracy - nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

W skardze na ostateczną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych L. D. przedstawicielka ustawowa małoletniej córki nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu. Wskazała, na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wyjaśniła, że jest osobą chorą i nie może podjąć pracy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ dokonał właściwej interpretacji postanowień art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) w kontekście stanu faktycznego sprawy.

Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń przewiduje, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, tj. przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej ojca dziecka.

Sąd podkreślił, że świadczenie przewidziane w powyższym przepisie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby o nieubiegającej się. Przepis art. 83 ust. 1 bowiem nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast przede wszystkim konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać chociażby pośrednio, że zmarły nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie i pracę. Zmarły na przestrzeni 40 lat życia posiadał udowodniony okres składkowy w wysokości 3 lat 11 miesięcy i 6 dni, z czego na ostatnie dziesięciolecie, zamiast wymaganych 5 lat, nie przypadał żadnych z tych okresów. Od stycznia 1996 r. do lutego 1999 r. i od sierpnia 2000 r. do lutego 2011 r., tj. do czasu zgonu zmarły nie pozostawał w ubezpieczeniu. Długotrwały okres pozostawania ojca małoletniej poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym jego zgon, wyłącza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przesłankę art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń, tj. przesłankę szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia dla małoletniej w drodze wyjątku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 2/2006, ONSA i WSA 2007/2 poz. 44).

Okoliczność, że skarżąca i jej dziecko znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, nie uzasadnia sama w sobie przyznania przedmiotowego świadczenia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku L. D., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012, poz. 270 dalej - P.p.s.a.), zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na przyjęciu, że: "długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy oznacza, iż w sprawie nie została spełniona obligatoryjna przesłanka "szczególnych okoliczności" uzasadniających brak aktywności zawodowej ubezpieczonego, od których zależy przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku", podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że udokumentowanie przyczyn niepodjęcia pracy w okresie pozostawania poza ubezpieczeniem nie stanowi niezbędnej i wyłącznej przesłanki, od której spełnienia zależy przyznanie świadczenia, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia z tytułu ubezpieczenia B. P. (zwanego dalej Ubezpieczonym) wskutek niedokonania oceny innych istotnych okoliczności uzasadniających brak odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego.

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny "szczególnych okoliczności", jakie zaszły po stronie Ubezpieczonego, które wpłynęły na brak możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, w związku z czym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną,

- art. 106 § 3 P.p.s.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego na okoliczność złego stanu zdrowia ubezpieczonego uniemożliwiającego mu podjęcie pracy, mimo istnienia w aktach sprawy dokumentów świadczących o ww. okolicznościach (pozew Ubezpieczonego z dnia 16 października 2006 r. o obniżenie alimentów oraz zwolnienie z kosztów ze względu na złą sytuację majątkową wynikającą z pogorszenia się stanu zdrowia, informacje o pobieranych przez Ubezpieczonego zasiłkach pielęgnacyjnym i stałym z Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzja ZUS z dnia [...] czerwca 2002 r. o odmowie przyznania Ubezpieczonemu renty) w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych a nierozstrzygniętych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez Organ przepisów postępowania tj.: art. 7, 77 § 1 i art. 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.), poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie koniecznym do wyczerpującego zbadania, czy miały miejsce "szczególne okoliczności" uzasadniające niespełnienie przez Ubezpieczonego warunków dających prawo do emerytury lub renty, mimo istnienia w aktach sprawy dokumentów świadczących o ww. okolicznościach (pozew Ubezpieczonego z dnia 16 października 2006 r. o obniżenie alimentów oraz zwolnienie z kosztów ze względu na złą sytuację majątkową wynikającą z pogorszenia się stanu zdrowia, informacje o pobieranych przez Ubezpieczonego zasiłkach pielęgnacyjnym i stałym z Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzja ZUS z dnia [...] czerwca 2002 r. o odmowie przyznania Ubezpieczonemu renty), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 9,art. 11 oraz 10 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, a także pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w sprawie w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż strona, nie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na skutek swojej niewiedzy co do mającego zastosowanie w sprawie prawa, nie wykazała w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności przemawiających na jej korzyść, mimo ich istnienia w dniu wydawania decyzji przez organ.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu wydanej w I i II instancji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w I instancji, ewentualnie o uchylenie tylko zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd zatem błędnie uznał, że ostatnia z przesłanek, a mianowicie przesłanka "szczególnych okoliczności" usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej ubezpieczonego nie została spełniona. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie badał przyczyn niezdolności do pracy ubezpieczonego przed wydaniem rozstrzygnięć w sprawie, uznając, że skoro nie została orzeczona niezdolność do pracy przez lekarza orzecznika - tak jak w przypadku przesłanek do renty na zwykłych zasadach - to nie zachodzą w omawianej sytuacji również przesłanki do uzyskania renty na zasadzie wyjątku.

Zdaniem kasatora w niniejszej sprawie zarzucić również należy Sądowi naruszenie reguł postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w odniesieniu do oceny "szczególnych okoliczności" jakie zaszły po stronie ubezpieczonego, które wpłynęły na brak możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia.

Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżone orzeczenie zostało podjęte przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS).

Wskazać należy, że przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu ustawy P.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w istocie nie może skutecznie poważyć, opartego na zgromadzonym materiale aktowym, stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą wydanego orzeczenia są zawsze akta sprawy. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, LEX nr 216130). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny, będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku prakseologicznym z oceną legalności zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zebranie w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności i pozwala na dokonanie oceny pod kątem przesłanek wskazanych w normie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych.

Na tle całej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę z zakresu przyznania świadczenia wyjątkowego, zobowiązany jest do przestrzegania zasad i przepisów k.p.a., w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, prawidłowo zebrał i przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy i zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada zasadom i normom postępowania administracyjnego. W związku z powyższym za bezzasadne należało uznać podniesione w kasacji zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem właściwej wykładni postanowień art. 83 ustawy w kontekście stanu faktycznego sprawy. Przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące warunki:

1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności

3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek

4. nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Niewątpliwie przesłanki te determinują przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz wyznaczają granice uznania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich nadzwyczajnych zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., I OSK 239/12, LEX nr 1120663).

Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej ojca dziecka. W postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ administracji nie był zobligowany do badania przyczyn niezdolności ojca dziecka do pracy. Miał natomiast obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie, przede wszystkim te, z których wynika, że ojciec dziecka nie był osobą niezdolną do pracy (do podjęcia zatrudnienia).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.