I SA/Wa 441/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika Gminy [...] nad W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 , zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] pod numerem KW [...] jako własność małżonków C. i M. P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. znak; [...] Naczelnik Gminy [...] nad W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] m2 z nieruchomości o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność M. i C.P.

Aktem notarialnym z dnia [...].12.1987r. A. M. kupił od małżonków P. nieruchomość rolną o pow. [...] ha stanowiącą działki nr : [...][...] i [...] opisane w KW nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. A. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wskazując, że wywłaszczenie działki nr [...] odbyło się z naruszeniem prawa, albowiem w wyniku podziału odcięto dostęp do działki nr [...] i bark było podstawy prawnej do dalszych podziałów.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1976 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. M. nie posiadał nigdy żadnego tytułu prawnego do dawnej działki nr [...] stanowiącej obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...], gdyż aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1987 r. nabył od M. i C. P. stanowiące ich własność działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] nie przeszła na podstawie tego aktu na własność wnioskodawcy, bowiem decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. została ona wywłaszczona. Organ wskazał, że powołany przez Sąd Rejonowy w [...] w postępowaniu cywilnym biegły geodeta – podał w sporządzonej przez siebie opinii, że działka nr [...], stanowiąca własność Państwa w roku 1989 została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] nigdy nie stanowiła działki nr [...]. Z powyższego wynika zatem, zdaniem Wojewody, że w polu zainteresowań wnioskodawcy (w sferze jego interesu prawnego) znajdują się jedynie zakupione przez niego działki nr [...], nr [...] i nr [...] zapisane w księdze wieczystej KW nr [...]. Tymczasem decyzja naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1976 r. dotyczy działki nr [...].

W świetle powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że A. M. nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie. Reasumując organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że wszczynanie postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, czyni to postępowanie niezgodnym z prawem, a wydana w wyniku tak wszczętego postępowania decyzja jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wniósł A. M. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda nie wziął pod uwagę opinii inżyniera B., z której wynika jego zdaniem, że w trakcie podziałów popełniono szereg błędów, co skutkowało objęciem przez decyzję wywłaszczeniową działki ew. nr [...], a nie działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał na przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśniając, iż zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że osobą uprawniona do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności wywłaszczeniowej są strony toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego lub ich następcy prawni oraz każdy kto ma tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z powyższym Minister uznał, iż uprawnionymi do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] nad W. z dnia [...] marca 1976 r. są byli: właściciele wywłaszczonej nieruchomości bądź ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.

Podkreślił także, że decyzja Naczelnika Gminy [...], której stwierdzenia nieważności żąda A. M., wydana została przed datą sprzedaży pozostałej części nieruchomości na jego rzecz, nie mogła być zatem przedmiotem umowy cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności w ramach aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1987r. Również z treści aktów notarialnych nie wynika, aby na rzecz A. M. i S. M. zostały w drodze cesji przeniesione jakiekolwiek roszczenia w stosunku do Skarbu Państwa z tytułu objęcia w drodze wywłaszczenia prawa własności nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...].

W związku z powyższymi ustaleniami, Minister stwierdził, że państwo M. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1987 r. kupili obecne działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, które nie zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Gminy [...] nad W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. Z dokumentacji nie wynika bowiem, aby zakupiona w/w aktami notarialnymi działka o dawnym numerze [...] odpowiadała działce nr [...]objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1976 r., na co wskazuje również opinia biegłego sądowego T. N.

Reasumując, organ odwoławczy, stwierdził, że skoro A. M. nie jest następcą prawnym wywłaszczonych właścicieli, jak również nie przysługują mu żadne prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, to nie jest osobą upoważnioną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W jej uzasadnieniu podniósł, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie wziął pod uwagę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił sprawy zaginionych dokumentów, które stanowią podstawę jego uprawnień. W szczególności ani Wojewoda ani Minister nie wzięli pod uwagę treści drugiej opinii – inżyniera B., z której jednoznacznie wynika, że w trakcie podziałów popełniono szereg błędów. Faktycznie decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła bowiem działki nr [...] a nie jak w niej zapisano [...]. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że pomimo poruszenia we wniosku i odwołaniu kwestii braku dostępu do drogi publicznej dla działki [...], jako następstwa wywłaszczenia, żaden z organów do niej nie nawiązał i nie ustosunkował się do podniesionego przez skarżącego zarzutu.

Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Istotą sporu między stronami jest w niniejszej sprawie kwestia, czy A. M. jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] nad W. z dnia [...] kwietnia 1976 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki o nr ew. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność małżonków P.

Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony postępowania wywłaszczeniowego lub ich następcy prawni oraz każdy, kto legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości.

A. M. wywodzi istnienie swojego interesu prawnego do zainicjowania postępowania w sprawie argumentując, że wskutek pomyłek zaistniałych w numeracji działek, wywłaszczona w 1976r. działka nr [...] stanowi faktycznie część działki o nr [...], której jest właścicielem i pozostaje w jej posiadaniu.

Organy obu instancji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania nadzorczego wskazując między innymi, że nie ma podstaw do przyjęcia, że jego działka o nr ew. [...] odpowiada wywłaszczonej działce [...].

Organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone przez Wojewodę [...], powołując się tak jak organ I instancji m.in. na opinię biegłego sądowego T. N., który przygotował ją dla potrzeb postępowania przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił się od rozpoznania przedłożonego mu wraz z decyzją organu I instancji odwołania.

W jego treści skarżący wywodzi, że znajdujące się w aktach sprawy opracowanie geodezyjne sporządzone przez inż. B., które wnioskował jako dowód w sprawie, zawiera inną treść niż opinia biegłego N. i powinno być wzięte przez organ pod uwagę.

Pomimo powyższego, organ II instancji powielił w uzasadnieniu argumenty omówione przez Wojewodę [...] oraz całkowicie pominął treść zarzutów odwołania .Nie wyjaśnił czy zapoznał się z sugerowanym przez skarżącego dokumentem, a jeśli tak, jakiej dokonał jego oceny i jaki to ma wpływ na treść zapadłej decyzji.

Tym samym, w ocenie sadu orzekającego, Minister naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w treści art. 15 k.p.a., która to zasada gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy. Minister zaniechał także uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 107 par.3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98 - LEX nr 41681 podkreślił, że: "Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji."

W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że uzasadnienie składa się z dwóch części: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Najpierw należy podać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, a dopiero później dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

Sposób, w jaki organ administracji publicznej dokonuje uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, nie jest obojętny z punktu widzenia wyrażonej w art. 8 kpa zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, a także wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa.

Tym samym uznać należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając sprawę po wniesieniu odwołania naruszył wskazane wyżej regulacje prawne co mogło mieć wpływ na treść dokonanego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uwzględni przedstawione wyżej uwagi, ustosunkuje się do treści odwołania i całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.