II SA/Go 587/12

Uzasadnienie

Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z [...] marca 2012 r., na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie K.p.a) art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 str. 1) oraz art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustalającego szczegółowe przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L 139 str. 55) nakazał I S.A. wycofać z obrotu produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego, które znajdują się w terminie przydatności do spożycia i zostały wyprodukowane na bazie mieszanki piekarniczej z dostaw przyjętych [...] stycznia 2012 r. oraz [...] lutego 2012 r. Jednocześnie organ sprecyzował, iż nakaz dotyczy wyrobów: frykadele z indykiem, indeks [...]; kotleciki z indyka, indeks [...]; pasztet drobiowy zapiekany, indeks [...]; pasztetowa, indeks [...].

Ponadto organ nakazał zabezpieczyć wskazane produkty spożywcze pochodzenia zwierzęcego oraz przechowywać do odwołania i oznaczyć wskazane zabezpieczone środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego zgodnie z obowiązującymi zakładowymi procedurami HACCP.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] marca 2012 r. przeprowadzono kontrolę weterynaryjną strony postępowania, w wyniku której ustalono, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że pasztetowa drobiowa, dok [...], pasztet drobiowy zapiekany 1/3 C, kod [...] oraz kotleciki 1kg MAP, kod [...] są środkami spożywczymi zafałszowanymi i niezbędne jest ich zabezpieczenie do czasu przeprowadzenia odpowiednich badań. Decyzją z [...] marca 2012 r. nakazano zabezpieczenie ww. produktów i zobowiązano stronę do wykonania badań laboratoryjnych.

Przeprowadzone badania wykazały, że w badanych próbkach nie stwierdzono obecności środków wskazujących, że zabezpieczone produkty noszą znamiona produktów zafałszowanych.

Ponadto organ wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona postępowania do produkcji środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego wykorzystała mieszankę piekarniczą (kod 1100438, przyjęcie dostawy z [...] marca 2012 r. i [...] lutego 2012 r. ), której dostawcą był podmiot V G.J. i S.S., nieujęty w rejestrze podmiotów nadzorowanych. Z kolei producentem mieszanki piekarniczej był podmiot F.H.P. O M.K., który również nie jest ujęty w rejestrze podmiotów nadzorowanych. Organ wskazał, że brak rejestracji stwarza domniemanie faktyczne, że produkty wprowadzone do obrotu przez ww. podmiot zostały wyprodukowane bez nadzoru weterynaryjnego, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że produkty te są bezpieczne dla życia i zdrowia ludzi. Nadzór weterynaryjny procesu produkcyjnego stanowi bowiem gwarancję, że dany zakład stosuje rzeczywiście bezpieczne dla ludzi i środowiska procedury a efekt końcowy cyklu produkcyjnego nadaje się do użycia dla ludzi.

Zgodnie z przepisami Rozporządzenia nr 882/2004 produkty żywnościowe powinny być zdrowe, a prawodawstwa wspólnotowe i krajowe powinno zapewniać reguły zmierzające do osiągnięcia tego celu. Tymczasem ustalenia kontroli oraz korespondencji ze stroną potwierdzają, że uzasadnione jest założenie, iż istnieje realne zagrożenie dla zdrowia ludzi, co uzasadnia zastosowanie nakazów i zakazów orzeczonych w decyzji.

I S.A. wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 19 i 20 K.p.a w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie terytorialnego działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii (Dz. U. z 2004 r. Nr 200 poz. 2057), a także art. 10 § 1 i art. 45 K.p.a w zw. z art. 41 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej w skrócie K.c) z uwagi na brak doręczenia decyzji z [...] marca 2012 r. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004, poprzez nieprawidłowe ustalenie w sprawie podmiotu kontrolowanego i błędne wskazanie I S.A. jako strony postępowania. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 81 K.p.a poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego, iż produkty wprowadzone przez stronę do obrotu stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia, pomimo iż badania laboratoryjne nie wykazały, aby zabezpieczone na podstawie decyzji z [...] marca 2012r. produkty nosiły znamiona zafałszowania, a także art. 108 § 1 K.p.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Na tej podstawie strona wniosła, powołując się na art. 156 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a, o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2012 r., ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a.

Strona podkreśliła przede wszystkim, iż zakwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem właściwości miejscowej, do której przestrzegania organ zobowiązany jest z urzędu (art. 19 K.p.a). Podkreśliła, że I S.A. nie podlega nadzorowi PLW zgodnie z § 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2004 r. Podkreśliła, że w [...] znajduje się jedynie filia spółki, nie posiadającą osobowości prawnej i nie będąca odrębną jednostką organizacyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 ze zm. – dalej w skrócie K.s.h), natomiast siedziba spółki znajduje się w [...].

W tym kontekście strona zakwestionowała również prawidłowość doręczenia decyzji z [...] marca 2012 r.

W dalszej kolejności strona wskazała, że organ niewłaściwie zastosował art. 54 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 882/2004 poprzez nieprawidłowe ustalenie podmiotu kontrolowanego i wskazanie w decyzji I S.A. w miejsce L S.A., a tym samym skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania ( art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a).

Wreszcie w ocenie strony odwołującej się organ w sposób nieuprawniony zastosował domniemanie faktyczne, iż produkty wprowadzone do obrotu przez I S.A. wyprodukowane z wykorzystaniem zakwestionowanej mieszanki piekarniczej stanowiły zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Przeprowadzone przez Państwowy Zakład Higieny Weterynaryjnej badania nie potwierdziły obecności środków wskazujących na zafałszowanie produktu.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Organ odwoławczy nie uwzględnił podniesionych przez stronę zarzutów odnoszących się w istocie - w jego ocenie – do naruszenia właściwości miejscowej oraz błędnego założenia domniemań faktycznych przyjętych przez PLW.

Organ wskazał, że istotnie kontrolowany zakład L S.A. znajduje się na obszarze działania Powiatowego Lekarza Weterynarii. Organ podkreślił, że odwołujący się wskazał, zgodnie ze stanem rzeczywistym, że jest to zakład nie posiadający osobowości prawnej i należy do I S.A.. Kontrolowany zakład znajduje się na obszarze działania PLW określonym rozporządzeniem z dnia 25 sierpnia 2004 r. Organ odwoławczy stwierdził także, że niezasadnym jest zarzut dotyczący nie doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r., bowiem organ posiada dowód potwierdzający doręczenie tej decyzji I S.A..

Odnosząc się do ustaleń faktycznych, Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, iż uznaje i przyjmuje jako własne wyjaśnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii zawarte w uzasadnieniu do zakwestionowanej odwołaniem decyzji, w szczególności zaś te, które w sposób precyzyjny wskazują przepisy unijnego prawa żywnościowego jakie należy stosować w przypadku stwierdzenia używania w produkcji surowców i dodatków pochodzących od dostawców bądź producentów, nie znajdujących się w wykazach GLW.

I S.A. wiosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej podobnie, jak uprzednio decyzji organu pierwszej instancji, naruszenie art. 19 i 20 K.p.a w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie terytorialnego działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii, a także art. 10 § 1 i art. 45 K.p.a w zw. z art. 41 K.c. z uwagi na brak doręczenia decyzji z [...] marca 2012 r. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004, poprzez nieprawidłowe ustalenie w sprawie podmiotu kontrolowanego i błędne wskazanie I S.A. jako strony postępowania. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 81 K.p.a poprzez nieuprawnione zastosowanie domniemania faktycznego, iż produkty wprowadzone przez stronę do obrotu stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia, pomimo iż badania laboratoryjne nie wykazały, aby zabezpieczone na podstawie decyzji z [...] marca 2012 r. produkty nosiły znamiona zafałszowania, a także art. 108 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Na tej podstawie, strona zwróciła się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2012 r. lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 - dalej skrócie P.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Bez względu zatem na zarzuty skargi, Sąd obowiązany jest z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie nie wymaga ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na treść zaskarżonego aktu. Kontrola z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności powinna być przeprowadzona przez Sąd w pierwszej kolejności, tj. przed dokonaniem oceny w zakresie ewentualnego istnienia wad skutkujących uchyleniem decyzji, bądź stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza prawo. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać zatem należało za zasadną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności.

Zgodnie z art. 19 K.p.a organ administracji publicznej przestrzega z urzędu swojej właściwości miejscowej. Zasady określania właściwości miejscowej precyzuje art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a, wskazując, że w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości (art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a) oraz prowadzenia zakładu pracy (art. 21 § 1 pkt 2 K.p.a), właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według siedziby strony w kraju. W myśl art. 41 K.c – jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Siedzibę spółki prawa handlowego - spółki akcyjnej - zgodnie z art. 304 § 1 pkt 1 K.s.h - określa statut spółki. Tym samym, gdy stroną postępowania jest spółka, właściwość miejscową organu określa się według jej siedziby.

Filie spółki mają znaczenie jedynie organizacyjne, jak bowiem wskazuje się w doktrynie są one jedynie aparatem pomocniczym zarządu (A. Kidyba; Komentarz aktualizowany do art. 301-633 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Lex/el, 2012, Lex nr 8685). Pozbawione są osobowości prawnej.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi podmiotami:

- L S.A – producent produktów mięsnych,

- I S.A, który w oparciu o potencja pracowniczy działu dystrybucji i magazyny produktów gotowych E S.A sformułował swoją filę w tym zakładzie – dystrybucja produktów, a także organizacja produkcji, tj. zakup dodatków itp.

Oba podmioty współpracują ze sobą, w ten sposób, że I S.A zapewnia dodatki do produkcji i przyjmuje produkt końcowy (jest ich właścicielem) do dystrybucji. E S.A produkuje artykuły spożywcze na rzecz I S.A.

Organ przeprowadził kontrolę produkcji w Zakładzie E S.A, w toku której zabezpieczono dokumentację dotyczącą obu spółek. Ustaliwszy jednak, że podmiotem gospodarczym odpowiedzialnym za dystrybucję produkcji i jej właścicielem jest I S.A, stroną postępowania uczyniono tę właśnie spółkę. Jednakże spółka I ma siedzibę w [...]. Nie jest prawdą, że E S.A jest jej filią nie posiadającą osobowości prawnej, bo jest to odrębna spółka, zarejestrowana zgodnie z przepisami w Krajowym Rejestrze Sądowym i posiadająca osobowość prawną. Nie jest też ona podmiotem gospodarczym, który mógłby być adresatem nakazu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 i 2 lit. c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Adresatem takiego nakazu nie może być również filia spółki jako podmiot o charakterze organizacyjnym, pozbawionym osobowości prawnej. Sprawa nie dotyczy zakładu pracy, lecz podmiotu gospodarczego zajmującego się produkcją artykułów spożywczych i zdaniem Sądu zastosowanie tu powinien mieć przepis art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie terytorialnego działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii, zgodnie z którym dla [...] - miasta na prawach powiatu oraz powiatu właściwy miejscowo jest Powiatowy Lekarz Weterynarii.

W konsekwencji należało uznać, że decyzja organu pierwszej instancji jak i decyzja organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, a więc obarczone są wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd określił że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 240 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej po myśli art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.