II SA/Po 257/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta powołując w podstawie prawnej art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 12, art.18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych / Dz. U. nr 193 poz.1194 / oraz art. 129 ust.5 pkt.3, art.130 ust.2 , art.132 ust.1a i art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/ Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 / ustalił odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości położonej w M. G. o pow.111 m 2 na rzecz Z. M. S.–B., D. M. M. i M. K. B. w kwocie 34.574,-zł, w tym kwotę 32.396,- zł za działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków [...] i kwotę 486,-zł stanowiącą wartość nasadzeń i kwotę 1.692,- zł stanowiącą wartość nakładów budowlanych. Ustalone odszkodowanie wypłacane będzie na rzecz każdego ze współwłaścicieli po 1/3 ustalonej kwoty odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2010 r. Starosta ustalił lokalizacje inwestycji drogowej na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy polegającej na budowie ulicy 12 KD-La w M. G. przewidzianej do realizacji na działce nr [...] , w trybie art.11a ust.1 i art.11 f ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych / Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz.721 / Powyższą decyzją został zatwierdzony projekt budowlany oraz projekt podziału . W wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. 1392 m 2 i działka nr [...] o pow.111 m2 przeznaczona pod realizacje inwestycji drogowej. Aktualnymi właścicielami działki są Z. S.-B., D. M. i K. B. Celem ustalenia wartości nieruchomości przejętej pod drogę zlecono przeprowadzenie operatu szacunkowego. W oparciu o operat szacunkowy z 1 września 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. ustalono należne odszkodowanie. Wskazano, że w dacie gdy decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna przedmiotowa działka zgodnie z zapisem w studium miała przeznaczenie mieszkaniowe. Celem wywłaszczenia było przeznaczenie działki pod drogę. Wartość rynkową nieruchomości określono w podejściu porównawczym, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanym ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, uwzględniając zmiany poziomu cen z uwagi na upływ czasu. Wartość rynkową prawa własności nieruchomości niezabudowanej rzeczoznawca określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. W tej metodzie określa się wartość nieruchomości w drodze porównywania kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Do porównań przyjęto 3 transakcje zbliżone swymi cechami do wycenianej nieruchomości. Ze względu na fakt ,że podstawę podejścia porównawczego stanowi rynek nieruchomości podobnych, dla potrzeb wyceny, dokonano analizy gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na terenie gminy M. G. Przeanalizowano transakcje na przestrzeni ostatnich dwóch lat. Po 2008 r. zaobserwowano stabilizację cen wobec czego nie korygowano o trend czasowy, natomiast zauważono ,że na ceny nieruchomości mają wpływ takie czynniki jak lokalizacja, atrakcyjność sąsiedztwa i otoczenia, dostępność komunikacyjna, wielkość i kształt działki, dostęp do uzbrojenia w niezbędne instalacje, jakość dróg dojazdowych, możliwość zagospodarowania i istniejące ewentualnie uciążliwości.

Dodatkowo podkreślono, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, działka nr [...] oznaczona jest jako MN3 – teren tradycyjnej tkanki miejskiej z usługami. Oceniając przedłożony operat organ pierwszoinstancyjny uznał go za przydatny do wydania decyzji, ponieważ jest zgodny z obowiązującym w dacie jego wykonania przepisami, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujących na określonym rynku regionalnym.

Z godnie z art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Ust.2. wskazanego art. Mówi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazano ,że zgodnie z art. 18 ust 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego / Dz. U. nr 207, poz,2109 / i rozporządzenie rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. / Dz.U 2011 nr 165 poz. 985 / Wskazano, że w operacie szacunkowym przyjętym za podstawę ustalenia należnego odszkodowania rzeczoznawca majątkowy uzasadnił dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalił istotne cechy różniące nieruchomości, jak też wskazał w przypadku metody porównywania parami na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych cechom nieruchomości.

W ocenie organu rozprawa administracyjna pozwoliła na wyjaśnienie składanych przez pełnomocnika Burmistrza uwag do operatu szacunkowego, ponieważ rzeczoznawca majątkowy udzielił wyczerpujących wyjaśnień.

Odwołanie od decyzji złożył Burmistrz miasta i Gminy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Według odwołującego nastąpił brak rzetelnej oceny operatu szacunkowego oraz naruszenia przepisów §55 i §56 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. poprzez nie zawarcie w operacie szacunkowym toku obliczeń wartości nieruchomości, wnikliwej oceny rynku nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Odwołujący zarzucił ,że nieruchomości porównawcze nie można uznać za podobne z wycenianymi. Ponadto jedna nieruchomość została nabyta w drodze przetargu nieograniczonego gdzie kupującym zależało na nabyciu licytowanej działki co zdaniem odwołującego przyczyniło się do uzyskania wysokiej ceny. Odwołujący zarzucił także brak uzasadnienia niekorygowania transakcji o trend czasowy oraz informacji w jaki sposób biegły doszedł do wyliczenia wag procentowych.

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał ,że postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych / Dz. U. z 2008 nr 193 poz.1194 / i na podstawie art.23 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / Dz.U. z 2010 nr 102 poz.651 /

Zgodnie z art.12 ust 4. cyt. ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zgodnie z ust.4a. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ustęp 4b. stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zgodnie zaś z ust.4f. cyt. ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Ust.5 cyt. Ustawy wskazuje ,że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. zgodnie zaś z tym przepisem wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Dalej uzasadniając decyzję organ odwoławczy podał, że sposób wyceny przedmiotowej działki biegły dokonał w oparciu o § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego / Dz. U z 2004 r. nr 207 poz. 2109 / Do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje z lat 2010- 2011, a dla określenia wartości podejście porównawcze metodą porównywania parami .Zgodnie z § 36. ust 1 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Wskazano ,że omawiany przepis obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów o przeznaczeniu takim samym jak nieruchomość wyceniana. W ocenie organu odwoławczego przedłożony operat szacunkowy na potrzeby wyceny określa właściwy rynek nieruchomości biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych. Biegły badając cechy wycenianej nieruchomości posłużył się takimi atrybutami jak: lokalizacja, sąsiedztwo, otoczenie, droga dojazdowa, wielkość nieruchomości i możliwość zagospodarowania. Wskazano ,że biegły przyjął do porównania 4 nieruchomości gruntowe niezabudowane z obszaru miasta M. G. z okresu 2010- 2011 roku .W ocenie organu odwoławczego operat jest sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i ze standardami zawodowymi jak również nie zawiera żadnych niejasności, a opinia sporządzona przez biegłego legitymującego się potwierdzonym uprawnieniem do wydawania opinii jest spójna ,logiczna i konsekwentna. Wyjaśniono dalej ,że organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie do zarzutów zawartych przez odwołującego. Pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. biegły wyjaśnił ,że wyceniania nieruchomość przeznaczona jest na teren tradycyjnej tkanki miejskiej co oznacza możliwość zabudowy różnymi formami budownictwa mieszkalnego / jedno i wielorodzinnego / oraz w części z usługami. Rzeczoznawca wskazał ,że do wyceny wybrano transakcje najbardziej zbliżone swymi cechami do nieruchomości wycenianej biorąc pod uwagę, że położona jest ona blisko lokalnego centrum miasta co przy doborze nieruchomości uwzględniano. Biegły wyjaśnił także ,że ilość transakcji na terenie Gminy jest zbyt niska, aby dokonywać analitycznie wyliczeń trendu w związku z czym w wycenie wykorzystano globalne analizy dla całego powiatu poznańskiego, które potwierdzają przyjęte w operacie ustalenia. Ponadto ilość przyjętych transakcji, ustalenie ich rozpiętości jest zgodne z zasadami wyceny podejściem porównawczym metodą porównywania parami, ponieważ ustalenie wag atrybutów odbywa się nie tylko na podstawie znajomości rynku i wielu analiz pomocniczych ale ostatecznie zależy ono od charakterystyki przyjętej próbki reprezentacji. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy organ odwoławczy uznał ,że Starosta nie dopuścił się naruszenia art. 77 kpa gdyż prawidłowo ocenił operat szacunkowy złożony w sprawie. Postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz , że na podstawie art. 118 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzono rozprawę administracyjną.

Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się do odpowiedzi biegłego oraz naruszenie §5 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie do analizy transakcji zawartej w drodze przetargu, którą to transakcję ze względu na uzyskaną cenę należy traktować jako transakcję o szczególnych warunkach zawarcia, która nie może stanowić źródła informacji o cenach transakcyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasowa argumentację

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzona przez Sąd w tak zakreślonych granicach kontrola rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowej sprawie wykazała, że odpowiadają one prawu.

Przedmiotem postępowania przed organami administracji było ustalenie wartości nieruchomości należącej do osób fizycznych a przejętych pod drogę , która ostatecznie stała się własnością gminy.

W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dla nieruchomości, które mogą być przedmiotem obrotu, w tym grunty określa się wartość rynkową, stanowiącą najbardziej prawdopodobną jej cenę, możliwą do uzyskania na rynku przy spełnieniu wskazanych w przepisie założeń (art. 134 ust. 1 u.g.n. i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Stosownie bowiem do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji I jak i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie.

Przepis art. 77 kpa zobowiązuje organ, aby w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd zważył, że organy nie uchybiły także tym przepisom. Zauważyć należy w szczególności, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszym dowodem był operat szacunkowy. Organy nie przyjęły bezkrytycznie wniosków biegłego. O tym, że dokument ten poddały szczegółowej analizie, świadczy zobowiązanie biegłego do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości zgłaszanych przez odwołującego się. Następnie organy zgromadziły materiał dowodowy, który umożliwił wydanie merytorycznej decyzji. Organ II instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, spełniając wymogi określone w art. 107 §3 kpa. Odnośnie zarzutu skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak powiadomienia odwołującego o piśmie biegłego z 18 stycznia 2012 r. to w ocenie sądu zarzut ten nie może podważyć poczynionych prawidłowo ustaleń .Zgodnie art. Art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Faktem jest, że po uzyskaniu odpowiedzi biegłego na zlecenie organu odwoławczego, aby biegły ustosunkował się do zarzutów odwołania , organ nie powiadomił stron w trybie art. 10 §1 kpa , ale w ocenie sądu nie ma to żadnego wpływu na wynik sprawy. Odpowiedź biegłego nie nosi jakościowo odmiennych danych, i nie powoduje odmiennych ustaleń stanu faktycznego. Jest jedynie potwierdzeniem i uszczegółowieniem stanowiska biegłego prezentowanego w toku całego postępowania. Należy podkreślić ,że biegły rzeczoznawca majątkowy na rozprawie administracyjnej w dniu 28 października 2011 r. odpowiadał na takie same zarzuty Gminy dokładnie w taki sam sposób.

W ocenie sądu zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy , a w ocenie sądu pomiędzy zarzutem o naruszeniu przepisu art. 10 §1 kpa przez organ II instancji a wynikiem sprawy nie ma żadnego związku przyczynowego.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia §5 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.

§ 5.ust 1 cyt. Rozporządzenia stanowi, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

§5 ust.2.stanowi , że ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Zarzut, że biegły nie mógł wziąć do porównywania sprzedanej działki przy ulicy M. w M. G. z tej racji ,że jej sprzedaż nastąpiła w drodze przetargu jest nieuprawniony. Wskazywany §5 ust2. rozporządzenia nie zabrania biegłemu brania do porównania takich nieruchomości. Biegły musi swoją decyzję uzasadnić .W ocenie sądu analiza operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego i jego wyjaśnienia na rozprawie administracyjnej w powiązaniu z pisemnym wyjaśnieniem złożonym przed organem odwoławczym pozwoliły zasadnie organom administracji oprzeć swoją decyzje właśnie w oparciu o tak sporządzony operat. Wskazać należy ,że operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Powinien być sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Nie ma podstaw do uznania aby cały operat szacunkowy naruszał przywoływany przez skarżącego §5 ust2. rozporządzenia.

W tym stanie faktycznym i prawnym zarzuty skargi nie są zasadne

W konsekwencji Sąd uznał, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Nadto wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.