II SA/Po 655/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 26 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał R.J doprowadzenie budynku mieszkalnego nr 6, położonego na działce nr [...] w B., gmina G.W., do stanu poprzedniego, poprzez:

- przywrócenie funkcji garażu pomieszczeniu aktualnie użytkowanemu jako pomieszczenie mieszkalne,

- przywrócenie lokalizacji szamba, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji Starosty Kaliskiego z dnia 12 lipca 2007 r. ([...]),

- zamurowanie okien w ścianie od granicy z nieruchomością nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego podał, że po wpłynięciu w dniu 14 listopada 2011 r. zawiadomienia R.J. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 6, położonego w B., pracownicy organu w dniu 24 listopada 2011 r. przeprowadzili czynności kontrolne na działce inwestora. Z protokołu kontroli wynika, że inwestor dokonał zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego w ten sposób, że od strony północnej nastąpiło przesunięcie budynku z projektowanego wymiaru 3m na 4m, a od strony południowej (granicy działki nr [...]) z projektowanego wymiaru 4,16m na 3,16m (ściana z otworem okiennym), zmieniona została lokalizacja zbiornika szamba oraz z projektowanego garażu wykonano pomieszczenie mieszkalne i zamiast bramy wjazdowej do garażu wykonano od strony zachodniej okno oraz dodatkowe okno od strony północnej.

Powyższe zmiany, nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego, stanowią istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego).

Ryszard Johan nie przedstawił decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w powyższym zakresie i organ, decyzją z dnia 28 listopada 2011 r. zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty Kaliskiego z dnia 12 lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 2 marca 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany w dotychczas wykonanych robotach budowlanych. Inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie, ani do dnia 26 marca 2012 r. wymaganego projektu budowlanego zamiennego.

W przypadku niewykonania obowiązku, nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ zgodnie z ust. 5 ww. przepisu wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Organ, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, doszedł do przekonania, że zasadne jest zobowiązanie inwestora do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych. Nałożenie obowiązku zamurowania okien w ścianie od granicy z działką nr [...] spowoduje, że ściana pełna, bez otworów, będzie zlokalizowana w odległości 3,16m od granicy z tą działką, co pozwoli na spełnienie warunku określonego w §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 3m od granicy z sąsiednią działką, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Nałożenie tego obowiązku pozwoli jednocześnie na zachowanie warunków technicznych przy aktualnym usytuowaniu budynku, pozwalając na uniknięcie doprowadzenia usytuowania budynku zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, określonym w decyzji z dnia 12 lipca 2007 r., co wiązałoby się z rozbiórką całego obiektu. Organ wskazał, że możliwe jest wypełnienie przedmiotowej ściany luksferami lub pustakami szklanymi, co pozbawi ją przymiotu ściany z otworem okiennym. Organ wskazał przy tym na treść § 232 pkt 6 ww. rozporządzenia, który dopuszcza wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie.

Organ wskazał nadto, że art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie przewiduje określenia w decyzji terminu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a więc decyzja taka podlega wykonaniu, gdy stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.J., podnosząc że niedotrzymanie terminu wykonania projektu zamiennego, zgodnie z zaleceniem organu nadzoru budowlanego, jest spowodowane przedłużającym się unormowaniem praw własnościowych do działek [...] i [...], co uniemożliwia przeprowadzenie ich scalenia. Jednocześnie opóźnia się wydanie mapy dla celów projektowych, ze względu na trwający proces tworzenia map numerycznych dla miejscowości Borek.

Po rozpoznaniu odwołania R.J., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 maja 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ocenę stanu faktycznego i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy dodał też, że Starosta Kaliski decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. uchylił decyzję z dnia 12 lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku.

Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi R.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący przyznał, że w trakcie budowy dokonano zmiany lokalizacji budynku poprzez odsunięcie budynku o dodatkowy metr od granicy z działką nr [...] (projektowano 3m, a stan faktyczny wynosi 4m). Odległość od działki nr [...] projektowana na 4,16m zmniejszyła się o 1m. Zmieniona też została lokalizacja zbiornika szamba oraz zmieniono podział i przeznaczenie pomieszczenia projektowanego jako podwójny garaż wraz z dodatkowymi oknami.

Skarżący wskazał, że zmiana lokalizacji budynku od strony działki nr [...] (od strony północnej) miała na celu umożliwienie lokalizacji ściany z oknami i uzyskanie wymaganej przepisami odległości 4m. Spowodowało to zmniejszenie odległości ściany z oknami od granicy od strony południowej na mniej niż 4m. W celu uzyskania wymaganej przepisami odległości została wydzielona dodatkowa działka o numerze [...] i jej scalenie z działką nr [...] pozwoli na uzyskanie wymaganej przepisami odległości ściany z oknami od granicy sąsiedniej działki budowlanej (działka nr [...]). Obecnie działki nr [...] i [...] mają tych samych właścicieli. Scalenie działek jest pracochłonne i nie mogło być wykonane w czasie określonym w decyzji z dnia 3 stycznia 2012 r. Skarżący wskazał, że działka nr [...] nie może być uznana za działkę budowlaną w świetle treści art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem ma 1,05m szerokości i nie można na niej zlokalizować obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący wskazał nadto, że na dzień złożenia skargi został sporządzony zamienny projekt budowlany, dołączony do skargi. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 9 K.p.a., bowiem organ nie zadbał o interesy inwestora, nie wezwał go do stawienia się w urzędzie po niezłożeniu zamiennego projektu w wyznaczonym terminie i nie udzielił informacji o możliwości przedłużenia terminu do złożenia tego projektu na wniosek zainteresowanego. Inwestora nie poinformowano też, że na podstawie art. 132 K.p.a, po właściwym uzupełnieniu odwołania o materiały wymagane decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r., decyzja z dnia 26 marca 2012 r. mogła zostać uchylona lub zmieniona przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji inwestor nie przeprowadził procedury scalenia działek nr [...] i [...], a skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012, poz. 270 – dalej p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu z dnia 26 marca 2012 r., nakazującą R.J doprowadzenie budynku mieszkalnego nr 6, zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości Borek, gmina G.W. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie funkcji garażu pomieszczeniu aktualnie użytkowanemu jako pomieszczenie mieszkalne, przywrócenie lokalizacji szamba, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Starosty Kaliskiego z dnia 12 lipca 2007 r. oraz zamurowanie okien w ścianie od granicy z nieruchomością nr [...].

Rozpoznając sprawę, Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Wątpliwości nie budził zatem fakt, że inwestor Ryszard Johan (co zostało przyznane w skardze), podczas realizacji inwestycji odstąpił od zatwierdzonego decyzją Starosty Kaliskiego z dnia 12 lipca 2007 r. projektu budowlanego poprzez: zmianę lokalizacji budynku mieszkalnego i szamba oraz zmianę przeznaczenia garażu na pomieszczenie mieszkalne wraz z zamontowaniem w nim okien. Takie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego trafnie organy uznały za odstąpienie istotne, określone w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Odstąpienie istotne jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robot budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał R.J sporządzenie i przedstawienie do dnia 2 marca 2012 r. projektu zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego, dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych, zmiany. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 20 stycznia 2012 r. i stała się ostateczna po upływie 14 dni od doręczenia, wobec niewniesienia przez skarżącego odwołania. W wyznaczonym terminie skarżący nie złożył wymaganego projektu zamiennego.

Ponieważ inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r., tj. nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganego zamiennego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3, powoduje bowiem obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skarżący nie przedłożył wymaganego projektu zamiennego również w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, zatem słusznie organ ten nie zakwestionował zasadności decyzji z dnie 26 marca 2012 r. i nie uwzględnił odwołania.

Zastrzeżenie Sądu budzi jedynie określenie w decyzji organu pierwszej instancji numeru ewidencyjnego działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Jak wynika z akt administracyjnych (decyzje organu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2012 r. i z dnia 3 stycznia 2012 r.) numer ewidencyjny działki [...] jest już nieaktualny i obecnie działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny nosi numer [...]. Jednakże powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego nie budzi bowiem wątpliwości, a może być naprawione w trybie art. 113 § 1 K.p.a.

Zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, w szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 9 K.p.a. przez organ pierwszej instancji. W trakcie postępowania skarżący był informowany o swoich prawach i obowiązkach prawidłowo, a w decyzji z dnia 3 stycznia 2012 r. skarżącego poinformowano także o skutkach niewykonania nałożonego obowiązku.

Należy zauważyć, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W związku z tym nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od współudziału w realizacji tego obowiązku. Tym samym w interesie inwestora było aktywne uczestniczenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym celem zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku wskazywać skarżącemu możliwości podjęcia starań o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na niego decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r., po upływie terminu do złożenia projektu zamiennego. Skarżący przedłożył projekt zamienny dopiero wraz ze skargą, a więc po upływie 4 miesięcy od wyznaczonego terminu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.