I OSK 2306/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SAB/Kr 76/11, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "P.p.s.a.", odrzucił skargę R. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej uprawnienie do nabycia tytułu prawnego do lokalu wskazując, że zaskarżona bezczynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Sąd uznał, że sprawa ta ma charakter cywilnoprawny, gdyż skarżący w piśmie z dnia 23 czerwca 2011 r. nie domaga się rozstrzygnięcia w sprawie zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych z lokali będących w zasobie mieszkaniowym gminy (w trybie uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków), lecz domaga się rozstrzygnięcia o jego uprawnieniu do lokalu nr (...) w budynku nr (...) przy ul. (...) w K. w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy – A. D., zmarłej 16 listopada 2007 r., zaś budynek ten nie jest własnością gminy, który nie wchodzi do zasobu mieszkaniowego gminy.

Od tego postanowienia R.R. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania za drugą instancję.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 2 ust 1 pkt 10 w związku z art. 20 i art. 21 ust 3 pkt 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.z 2001 r., Nr 71, poz. 733 ze zm.), polegające na bezpodstawnym sprzecznym z poglądami literatury fachowej przyjęciu, że budynek mieszkalny przy ulicy B. w K. będący w wieloletnim samoistnym posiadaniu Gminy Kraków, która jest podmiotem władającym tym obiektem, nie należy do zasobów Gminy;

2) naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnej wykładni art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ administracyjny, któremu powierzono wykonanie uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nie jest rzeczowo właściwy do decyzyjnego określenia, uprawnień lub braku uprawnień osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia i dokonanie ustaleń licząco się sprzecznych z materiałem sprawy i stanowiskiem stron. Wyraża się to, w stwierdzeniu że, "Skarżący nie domaga się zatem od Gminy zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych w trybie Uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24.10.2007 r. (...) a więc zawarcia z nim umowy najmu jakiegoś lokalu wchodzącego w skład zasobów Gminy lecz (...) co wyraźnie podkreśla rozstrzygnięcia dotyczącego tego konkretnego lokalu". Wskazano, że w tym ustaleniu prawdą jest tylko to, że skarżący domaga się orzeczenia, czy jest czy nie jest w świetle przepisów Uchwały kandydatem do zawarcia umowy. Przy przeciętnej ocenie stanu faktycznego tej sprawy i znajomości realiów postępowania administracyjnego nie ulega wątpliwości, że określenie osoby kandydata do zawarcia umowy w trybie Uchwały jest pierwszym podstawowym ale i samoistnym ogniwem decyzyjnym umożliwiającym albo zawarcie umowy albo odmowy. W tym i tylko takim znaczeniu skarżący oczekiwał i domagał się jakiegoś rozstrzygnięcia stosowanie do przepisów kpa, a to art. 104 kpa, lub postanowienie w trybie art. 123 § 1 K.p.a. Względnie nawet jakiegoś orzeczenia o odmowie wydania oczekiwanej decyzji;

4) odrębne orzeczenie o warunkach jakim powinien odpowiadać kandydat do zawarcia umowy najmu potwierdza w stopniu wiarygodnym, który powinien mieć w tym postępowaniu znaczenie treść art. 21 ust 3 pkt 3 ustawy. Przepis ten implicite nakłada na organ administracyjny "kryteria wyboru" osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy. Z tego przepisu wydaje się wysoce przekonywująco wynika, że o istnieniu wymaganych kryteriów lub ich braku powinien decyzyjnie orzec organ administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że samoistne posiadanie obiektu bez formalnego tytułu właściciela również zalicza się do zasobu mieszkaniowego Gminy. Podniesiono, że uzasadnienie postanowienia w ogóle nie uwzględnia przywołanych przez skarżącego wyroków Sądu Powszechnego, który wręcz wskazał skarżącemu drogę starania się o wynikowe zawarcie umowy najmu w trybie starań administracyjnych.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji sporządzając pisemne motywy zaskarżonego postanowienia zawarł w nich wszystkie niezbędne elementy wskazane w powołanym przepisie i w żaden sposób nie uchybił temu przepisowi.

Co zaś do naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, uznać należy, że również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a w konsekwencji, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa uznając, że zaskarżona bezczynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, stosownie zaś do art. 20 ust. 1 tej ustawy w celu realizacji powyższych zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali. Każda gmina ma możliwość określania szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu lokalu i określenie własnej procedury w tym zakresie (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy).

Procedura, o której mowa, została określona przez Gminę Kraków w uchwale Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

Zauważyć jednak należy, że powyższa uchwała ma zastosowanie tylko w stosunku do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, co oznacza, że może stanowić podstawę wydanych w tym zakresie rozstrzygnięć, jeżeli ich przedmiotem jest żądanie nabycia tytułu prawnego do lokalu komunalnego. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, w której skarżący domaga się od Gminy Miejskiej Kraków wydania decyzji stwierdzającej, że jest on uprawniony do nabycia tytułu prawnego do lokalu przy ul. B. w K. w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy – jego babce A. D. Zauważyć trzeba, że wskazany lokal - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie wchodzi skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Jak bowiem przyjął w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji budynek przy ulicy B. w K., w którym znajduje się przedmiotowy lokal jest własnością osób fizycznych i nie wchodzi do zasobu mieszkaniowego gminy. Ustalenie to nie zostało przez skarżącego podważone. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. ilekroć w tej ustawie jest mowa o mieszkaniowym zasobie gminy należy przez to rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów, co w sprawie nie miało miejsca. Z tego względu nie może być wydany wobec tego lokalu akt na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXIV/288/017 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ nie mógł wydać aktu ani podjąć czynności wymienionych w art. 3 P.p.s.a., gdyż brak jest przepisu, który by go do tego upoważniał. Zgłoszone przez stronę żądanie nie mogło być rozstrzygnięte, jak tego domagała się strona, w trybie decyzji. Pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2011 r. miało charakter wyłącznie informacyjny i odnosiło się do sfery stosunków cywilnoprawnych, do jakich zaliczają się sprawy dotyczące umowy najmu uregulowanej w Kodeksie Cywilnym.

Nie ma przy tym znaczenia podniesiony przez skarżącego kasacyjnie argument, że w wyrokach sądów powszechnych zawarto sformułowanie o możliwości wywodzenia swojego uprawnienia do przyznania tytułu prawnego do w/w lokalu na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta nie była bowiem przedmiotem orzekania tych sądów, lecz podniesiona została wyłącznie w ramach oceny argumentacji przedstawionej przez R. R. w postępowaniu cywilnym.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.