II SA/Sz 630/12

Uzasadnienie

A. M. i S. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia r., [...] , mocą której uchylono decyzję organu pierwszej instancji, w części określającej termin (tj. do dnia [...] na usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym nr , którego właścicielami są skarżący. Nakaz obejmował udrożnienie przewodów kominowych, przeprowadzenie remontu wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz dostarczenie badań i sprawdzeń tych przewodów. Ponadto nakaz dotyczył wykonania robót, mających na celu wzmocnienie konstrukcji dachowej budynku. Nowy termin wykonania obowiązku, organ odwoławczy wyznaczył, do dnia [...].

Pismem z dnia [...], skarżący wystąpili z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia [...] skarżący sprecyzowali okoliczności uzasadniające wniosek. Podali, że nie jest możliwe wejście na teren budynku, w celu wykonania robót, określonych w zaskarżonej decyzji. Nie władają nieruchomością, w związku z agresywnym zachowaniem osób, które wbrew woli skarżących, zamieszkują w przedmiotowym budynku. Wielokrotnie miały miejsce interwencje Policji, toczyły się również sprawy karne.

Wyjaśnili ponadto, że toczy się obecnie postępowanie przed Sądem Okręgowym o stwierdzenie nieważności umowy, na podstawie, której skarżący nabyli budynek, opisany w zaskarżonej decyzji. Oświadczyli, że nie chcą remontować tego budynku, gdyż jest w złym stanie technicznym. Doprowadzenie budynku do właściwego stanu wiązałoby się "z ogromnym kosztem". Wskazali, że istnieje zagrożenie dla ludzi, którzy – według skarżących – przebywają w tym budynku, ale bez zgody właścicieli. Jedynie, z uwagi na spór sądowy, skarżący nie są w stanie zrealizować rozbiórki obiektu. Wskazali, że wykonanie decyzji może spowodować stratę finansową, gdyby okazało się, że budynek nie był ich własnością.

Do wniosku, skarżący dołączyli kopię zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa, mogącego spowodować ciężki uszczerbek na zdrowiu, którego miała dopuścić się osoba mieszkająca w przedmiotowym budynku oraz dołączyli kopię postanowienia o umorzeniu dochodzenia w tejże sprawie.

W piśmie z dnia [...] skarżący dodatkowo podnieśli, że istnieje możliwość ogrzewania budynku z użyciem energii elektrycznej i w takiej sytuacji nie jest konieczne korzystanie z przewodu kominowego. Wskazali, że nie było ich zgody na korzystanie z pieca węglowego, a ewentualne koszty przeglądu kominiarskiego oraz usprawnienie komina powinien ponieść aktualny użytkownik budynku. Blokada komina nastąpiła właśnie z uwagi na możliwość pożaru przez niesprawny piec. Skarżący sygnalizują konflikt, jaki istnieje pomiędzy nimi, a osobami mieszkającymi w budynku. Skarżący poinformowali, że zasięgnęli opinii na temat naprawy konstrukcji dachu, z której wynika, że będzie on "bardzo duży". Na koniec, skarżący podtrzymali oświadczenie, że zamierzają budynek zburzyć, gdyż nie jest możliwe w nim zamieszkiwanie, a koszty remontu przewyższyłyby aktualną wartość budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeżeli spełniona jest co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, czyli w przypadku wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreśla się, że jedynie możliwość wystąpienia tych przesłanek może uzasadniać ochronę tymczasową w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, w praktyce wiąże się z uszczerbkiem w sferze materialnej wnioskodawcy, choć nie tylko. W doktrynie i orzecznictwie mówi się, że w istocie chodzi, o taką szkodę, której nie będzie można zrekompensować wskutek zwrotu wyegzekwowanego i spełnionego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to prawne lub faktyczne następstwo, które raz zaistniałe powoduje istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy tym powrót do stanu pierwotnego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. (B. Dauter. Metodyka pracy sędziego sadu administracyjnego. Wydanie 4. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 232-233, patrz także postanowienie NSA z dnia 31 maja 2012r., sygn. akt II OZ 465/12, opubl. w Lex nr 1165459).

W praktyce dostrzega się, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki", wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku, jest obowiązkiem wnioskodawcy.

Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony (patrz postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OZ 370/12, opubl. w Lex nr 1166183). W interesie wnioskodawcy jest, aby w sposób szczególnie wnikliwy przedstawić okoliczności, aby przekonać sąd do zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku nie wystarczające jest samo twierdzenie strony (patrz postanowienie NSA z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt II OZ 358/12, opubl. w Lex nr 1166174). Jeżeli argumentacja strony ma zmierzać do uprawdopodobnienia, że dojdzie do uszczuplenia w jej dobrach finansowych, czy materialnych, to dla zobrazowania ewentualnej szkody, konieczne jest przedstawienie konkretnych kwot, które w takiej sytuacji mogą wystąpić np. koszty materiałów budowlanych, koszty usług. Wymagane jest także, aby twierdzenia wnioskodawcy poparte zostały dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej i majątkowej.

Sąd zaś zobligowany jest do wszechstronnej i wnikliwej oceny argumentów przedstawionych przez stronę, jak również wynikających ze stanu faktycznego i charakteru danej sprawy.

Z treści zaskarżonej decyzji oraz całokształtu akt sprawy wyłania się, problematyka niewłaściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego w miejscowości , a w szczególności kominów, instalacji elektrycznej oraz konstrukcji dachowej, które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nie powinno budzić wątpliwości, że nie można zupełnie wykluczyć realności tego zagrożenia. Z okoliczności sprawy wynika, że problem ten dostrzegł organ nadzoru budowlanego, Straż Pożarna, jak również wnioskodawcy, którzy potwierdzili w treści przedmiotowego wniosku, że zły stan budynku, może zagrażać przebywającym tam ludziom. Z akt administracyjnych sprawy wynika przy tym, że doszło już do sytuacji zagrożenia, tj. podtrucia dymem R. O. Były także interwencje Straży Pożarnej w związku z zagrożeniem pożarowym.

Jak wynika z dokumentów zebranych w sprawie, toczą się obecnie dwa postępowania przed sądem powszechnym, tj. o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości oraz o eksmisję osób, zajmujących budynek. Postępowanie o eksmisję aktualnie jest zawieszone. W takiej sytuacji, choćby nawet tylko przejściowo, to jednak uznać należy, że pobyt osób zajmujących owy budynek, winien być tolerowany, w świetle przepisów prawa. To zaś powinno prowadzić do oczywistego rozumowania, że akceptacja obecnego stanu zagrożenia dla ludzi, bez względu, na ostateczny sposób zakończenia postępowania cywilnego i sądowoadministracyjnego, może skutkować bezpośrednim narażeniem dla życia i zdrowia osób tam przebywających, jak również mogących się znaleźć się w obrębie tego budynku.

Istotną kwestią jest bowiem i to, iż zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono, że w przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie, (patrz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08, opubl. w Lex LEX nr 493599).

Kierując się powyższymi wywodami, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności na ochronę zasługują dobra najwyższe, chronione w ramach interesu ogółu (interesu publicznego), tj. życie i zdrowie ludzkie, nad ewentualnym ryzykiem, wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków, z samego faktu wykonania decyzji, która z istoty swej wiąże się z poniesieniem środków pieniężnych.

Wywody wnioskodawców na temat ewentualnej szkody finansowej, nie zostały przy tym poparte, jakimikolwiek danymi obrazującymi wielkości mogącej powstać wydatków. Skarżący używają sformułowania "ogromne koszty", brak jest natomiast konkretnych wskazać w tym przedmiocie, czy jakiegokolwiek dowodu.

W takiej sytuacji używanie argumentacji o zbędności i niecelowości wykonania nakazu, należy odczytywać w kategoriach subiektywnych przekonań wnioskodawców. Wskazać należy, iż w przypadku uznania skargi za zasadną, stronie przysługiwać będzie prawo wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu powstania szkody wskutek wydania wadliwej decyzji administracyjnej (por. postanowienie WSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2314/11, opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości będzie się wiązać z obciążeniem finansowym skarżących, jednakże brak jest obecnie podstaw do przyjęcia, iż poniesienie tych nakładów może wywołać po stronie skarżącej ryzyko niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków zwłaszcza, że nabywając budynek postawiony w początkowych latach XX wieku, musieli liczyć się z koniecznością ponoszenia kosztów jego remontu i utrzymania.

W tym kontekście słusznym jest uznanie, że wydatki związane z decyzją, którą nakazano usunąć nieprawidłowości w trosce o dobro ogólne, w trosce o stan bezpieczeństwa pożarowego ludzi i mienia, przeważył nad stanowiskiem strony, które nie zostało w dostateczny sposób uzasadnione.

Podnoszona sprawa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego budynku, jest w rzeczywistości zarzutem przeciw kwestionowanej decyzji i nie może stanowić argumentacji o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tej mierze, jak to już zostało wyżej zasygnalizowane, jedynymi okolicznościami podlegającymi ocenie są: możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienie nieodwracalne skutków. Sprawa prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji zostanie rozstrzygnięta przez przy wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie

Na poparcie wniosku, skarżący powołali także, niemożność wykonania decyzji z powodów od nich niezależnych, gdyż nie władają nieruchomością. Okoliczność ta nie może przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Sytuacja wskazana przez stronę, nie mieści się bowiem w hipotezie normy prawnej, określonej w art. 61 ust. 3 P.p.s.a. Sygnalizuje jedynie przeszkodę w faktycznym zrealizowaniu nakazu wynikającego decyzji, której do momentu, ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, przysługuje cecha legalności. Natomiast w innym trybie procedury, tj. postępowaniu egzekucyjnym, strona ma prawo do podniesienia zarzutu o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Biorąc pod uwagę wszystkie powołane wyżej okoliczności, zaistniałe w tejże sprawie, a także mając na uwadze charakter nałożonego obowiązku, stwierdzić należy, że wniosek A. M. i S.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, stosownie do art. 61 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak na wstępie.