II SA/Gd 611/11

Uzasadnienie

Starosta Powiatu decyzją z dnia 23 czerwca 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 58, art. 56 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.), udzielił A. i M. B. pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego wzniesionego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w U. przy ul. [...].

Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt jest w całości obiektem pensjonatowym w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690), posiadającym: pomieszczenia mieszkalne w rozumieniu § 3 pkt 11, pomieszczenia pomocnicze w rozumieniu § 3 pkt 12, pomieszczenia techniczne w rozumieniu § 3 pkt 14, kuchnię i jadalnię zbiorowego żywienia, lokal użytkowy (sklep) w rozumieniu § 3 pkt 10. Organ ustalił również, że budynek nie posiada wydzielonego mieszkania w rozumieniu § 3 pkt 9 oraz § 92 ust 1 i 2 rozporządzenia. Inwestor wymienił drzwi wewnętrzne w pomieszczeniach dostosowując ich szerokości i kierunek otwierania do zgodności z przepisami, wykonał wyłaz na dach, zaślepił okna i drzwi balkonowe na poddaszu, odspawał barierkę balkonową pozostawiając płytę jako daszek nad balkonem poniżej oraz zamknął dojście na poddasze. Potwierdził demontaż armatury i urządzeń na poddaszu oświadczeniem projektanta i kierownika robót złożonym w dniu 15 maja 2003 r.

Z tych względów organ pierwszej instancji stwierdził, że ponieważ urządzenie i zagospodarowanie terenu zgodne jest ze złożoną dokumentacją, a inwestor spełnił wymogi określone przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku pensjonatowego.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli: J. T., R. i B. A., A. W., M. R., M. O., U. P. oraz B. K., domagając się jej uchylenia. Odwołujący się wskazali, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 59 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, ponieważ inwestor po wydaniu decyzji użytkuje 4 kondygnacje domu dwurodzinnego w tym obiekcie. Jeśli chodzi o rzekomo wyłączone poddasze – przyspawał barierkę balkonową, odsłonił okna na zewnątrz budynku i w dachu, a więc nie doprowadził obiektu budowlanego do zgodności z warunkami pozwolenia na budowę. Ponadto, w ocenie odwołujących się, zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 57 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ obiekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego tego terenu oznaczonego symbolem B 44 MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Starosty Powiatu z dnia 23 czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty Powiatu wydana została w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002 r. nr [...], mocą której uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 21 lutego 2002 r. nr PINB [...] i nałożono na A. i M. B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, orzeczenia technicznego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wykonania czynności określonych w orzeczeniu oraz opracowania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej całego budynku z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w tym rzeczoznawców ds. ppoż., bhp i sanitarnych - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami robót budowlanych, zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w U. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 77/07 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 maja 2002 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 21 lutego 2002 r. Wydanie wyroku stanowi okoliczność, która powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji sprawy wykonania robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...]w U. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach - z uwzględnieniem zarówno wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jak i obecnie obowiązującego trybu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli A. i M. B. Skarżący twierdzą, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 59 i art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego, poprzez nakazanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Staroście Powiatu zobowiązania skarżących do przedłożenia tożsamych dokumentów, co przy wydawaniu decyzji z dnia 23 czerwca 2003 r., zaopiniowanych pozytywnie przez uprawnione instytucje wraz z orzeczeniami technicznymi sporządzonymi przez uprawnione osoby i rzeczoznawców, a nadto sporządzenie zamiennego projektu budowlanego wraz z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, co mogło nastąpić jedynie w przypadku wstrzymania robót budowlanych, gdyż przepis art. 51 Prawa budowlanego jest ściśle związany z art. 50 Prawa budowlanego i stanowi jego następstwo. Ponadto, w ocenie skarżących organ drugiej instancji mylnie zastosował art. 138 § 2 Kpa powołując się na nową okoliczność prawną wynikającą z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., w oparciu o wskazania w wyroku jak i obecnie obowiązującego trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który obowiązywał również w 2003 r., kiedy została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolując w świetle przedstawionych kryteriów zaskarżoną decyzję sąd ocenia, że odpowiada ona obowiązującemu prawu. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów prawa budowlanego.

W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie i wynikającym z akt administracyjnych, spośród rozstrzygnięć wydanych w toku wieloletniego postępowania przed właściwymi organami budowlanymi wskazać należy na te, które dla jej rozstrzygnięcia są istotne. Należą do nich:

- decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 września 1996 r., którą udzielono skarżącym pozwolenia na budowę dwurodzinnego budynku mieszkalnego,

- decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z 21 lutego 2002 r., którą w wyniku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i wykorzystywania go jako budynku pensjonatowego ze sklepem, a więc budynku niezgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę, nałożono na A. i M. B. obowiązek przedstawienia orzeczenia technicznego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wykonania czynności określonych w orzeczeniu oraz opracowania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej całego budynku z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

- decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 maja 2002 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z 21 lutego 2002 r. i w wyniku dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, nakazano inwestorom przedstawienie orzeczenia technicznego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wykonanie czynności określonych w orzeczeniu oraz opracowanie i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej całego budynku z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w celu doprowadzenia robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem,

- decyzja Starosty Powiatu z dnia 23 czerwca 2003 r. udzielająca na wniosek A. i M. B. pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego wzniesionego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w U. przy ul. [...], wydana na skutek stwierdzenia przez inwestora wymogów określonych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

- decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2011 r. uchylająca decyzję Starosty Powiatu z dnia 23 czerwca 2003 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ponadto, jak wynika z ustaleń organu i bezspornych okoliczności sprawy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 77/07 z uwagi na naruszenia prawa uchylono zarówno decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 maja 2002 r., jak i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z 21 lutego 2002 r.

Decyzja starosty z dnia 23 czerwca 2003 r. wydana została przez organ architektoniczno – budowlany właściwy dla sprawy pozwolenia na użytkowanie wydawanego na podstawie art. 59, w związku z art. 82 ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 80, poz. 178, ze zm.), a więc sprzed daty 11 lipca 2003 r.

Natomiast podstawą weryfikowanej decyzji jest przepis art. 138 § 2 Kpa, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy procedował w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18, ze zm.), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., który nadał nową treść przepisowi art. 138 § 2 Kpa

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zawiera istotne braki lub uchybienia normom prawa procesowego, a także materialnego, organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, że art. 136 Kpa zezwala organowi odwoławczemu przeprowadzenie tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem właściwy sens przepisu art. 138 § 2 można wydobyć tylko w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 Kpa, skoro wady (braki) postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Niemniej, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kpa.

Wyjaśnia się również, że w dniu orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Już ta zmiana stanu prawnego, skutkująca pozbawieniem organu architektoniczno – budowlanego kompetencji do rozstrzygania spraw pozwolenia na użytkowanie, miała istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie. Niemniej, jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia 23 czerwca 2003 r. wydana została w wyniku ustalenia, że obowiązki nałożone na inwestorów decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 maja 2002 r. zostały wykonane. Wskazuje na to powołanie jako podstawy prawnej decyzji art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który w chwili jej wydania statuował, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Jednak wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 18 kwietnia 2007 r. zarówno decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 maja 2002 r. jak i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z 21 lutego 2002 r., wydanych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, wyeliminowane zostały z obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które legły u podstaw decyzji z 23 czerwca 2003 r. Stąd, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, konieczne stało się jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji. Otwarta zatem pozostaje kwestia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, skoro nie zostało przeprowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w zakresie wynikającym ze wskazanych wyroków sądów administracyjnych. Wobec braku ustaleń co do przedmiotu objętego przepisami art. 51 ust. 7 (bądź art. 71 ust. 3) ustawy Prawo budowlane, na dzień dzisiejszy przedwczesna jest ocena co do zakresu postępowania prowadzonego w trybie art. 59 tej ustawy.

Zdaniem sądu organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podjął prawidłową decyzję pod względem procesowym, wykazał i uzasadnił istnienie konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa wskazując na całkowicie zmieniony w postępowaniu odwoławczym stan faktyczny wskutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na fakt, że postępowanie przed tym organem musi zostać powtórzone, na skutek istotnych wad i uchybień postępowania wyjaśniającego, co nie nastąpiło do dnia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z oświadczenia skarżących złożonego na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r., odpadły przyczyny, dla których udzielono skarżącym pozwolenia na użytkowanie. Trzeba bowiem zaznaczyć, że pozwolenie na użytkowanie wydane przez starostę w stanie prawnym obowiązującym przed 11 lipca 2011 r. dotyczy innego obiektu budowlanego (pensjonatu), niż ten, który był objęty pozwoleniem na budowę (budynek mieszkalny). Tym samym postępowanie prowadzone przez nadzór budowlany zarówno pod kątem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale i ewentualnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, na co zwraca się uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt 77/07, ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Niewątpliwie zaś ustalenia dokonane przez orzekającego w niniejszej sprawie starostę, które legły u podstaw decyzji podjętej na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. stały się nieaktualne na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zarówno zmiana stanu prawnego na dzień skarżonej decyzji, jak i zaistniałych w sprawie istotnych okoliczności sprawy, niewątpliwie łączy się z potrzebą przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, bowiem skutkiem uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego sprawa samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, czy też samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu pensjonatowego nie została zakończona.

Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane są nietrafne, bowiem organ odwoławczy przepisu tego nie stosował. Nie uchybił natomiast przepisowi art. 138 § 2 Kpa przez to, że zawarł w decyzji kasacyjnej wskazania co do dalszego postępowania, wywodząc je z powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zgoła nieuprawnione jest tym samym twierdzenie, że skarżący ponownie zobowiązani zostali do złożenia tożsamych dokumentów, co uprzednio sporządzone i zaopiniowane przez uprawnione osoby. Sąd w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. zaznaczył, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (taka była podstawa prawna decyzji kontrolowanych) nie powinna ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, czy też ekspertyz, ale powinna wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wyeliminowanie z obiegu prawnego wskazywanych decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyni obecnie bezzasadnym powoływanie się na dokumenty, które pozostają nieaktualne w zmienionym stanie faktycznym i prawnym, a nadto zostały zaakceptowane w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Należy ponownie zwrócić uwagę, że obecnie, na skutek nowelizacji ustawy Prawo budowlane, obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., organem pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy, stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego według właściwości terytorialnej. Zatem wskazania organu odwoławczego skierowane zostały właściwego organu nadzoru budowlanego, który przede wszystkim musi przeprowadzić postępowanie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 77/07.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że kontrolowana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.