I SA/Wa 600/12

Uzasadnienie

Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie K. jako działka ewidencyjna nr [...] (aktualnie nr [...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, własności nieruchomości, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Wnioskiem z dnia 12 maja 2008 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 1993 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K., jako działka ewidencyjna nr [...] (aktualnie nr [...]).

W dniu 6 maja 2009 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej było co najmniej przedwczesne, a także że nie dokonano ustaleń, czy wnioskująca Spółdzielnia była w istocie rzeczy uprawniona do skomunalizowanego gruntu w dacie komunalizacji.

Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10 oddalił skargę kasacyjną.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działka ewidencyjna nr [...] (aktualnie nr [...]).

Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina K. twierdząc, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego weryfikacji podstawy prawnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r.

i decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. Ponadto zdaniem wnioskodawcy przekazanie przedmiotowej działki gruntu nieodpłatnie i na własność nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Działka powinna zostać przekazana jedynie w użytkowanie.

Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. zaszła jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Orzeczenie co do istoty nie nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Z dokumentacji nie wynika jednoznacznie, że przedmiotowy grunt stanowił własność jedynie Skarbu Państwa. Zdaniem organu, o rażącym naruszeniu prawa decyduje to, że pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1993 r., po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego.

Organ zauważył, że ustawa komunalizacyjna weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Podjęta w dniu 28 kwietnia 1993 r. decyzja Wojewody [...] posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny, dotyczący przedmiotowej nieruchomości jaki był w dniu 27 maja 1990 r.

Organ zaznaczył, że przepisy ustawy mają zastosowanie jedynie do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Komunalizacja mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Ponadto w związku z faktem, iż wnioskodawca w swym wniosku twierdzi, że błędnie została wskazana podstawa prawna decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., Minister wskazał, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego do chwili obecnej. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji organ nadzoru jest związany tym orzeczeniem.

Ponadto, z uwagi na charakter postępowania nadzorczego, organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy, co do jej istoty, a więc i poszerzenia materiału dowodowego. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych.

Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody [...] dotknięta wadą nieważności wraca do stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji, co oznacza że sprawa nabycia przez Gminę K. z mocy prawa mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Zatem ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.

Minister podał, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znaleziono przesłanek do uznania, że doszło do naruszenia przepisów Kpa - art. 7, art. 77 § 1. Podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Reasumując, organ nadzoru słusznie podjął decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w odpowiedniej części.

Od decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności: art. art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 w zw. z art. 157 § 2 Kpa oraz w zw. z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwaną dalej "Ppsa". W skardze Gmina K. wniosła o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister zupełnie pominął przepis art. 153 Ppsa w związku z wyrokiem NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., a w szczególności w związku z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku NSA, co stanowi rażące naruszenie art. 153 Ppsa. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał wyraźnie, że niezbędne jest postępowanie wyjaśniające, szczególnie w kontekście decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. oraz protokołu przekazania z dnia 16 września 1977 r., które stoją w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., czym nie zajął się organ. Minister wskazał natomiast, że jak stwierdzi nieważność decyzji, to Wojewoda zajmie się sprawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1977 r. oraz protokołu przekazania z dnia 16 września 1977 r., które stoją w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r.

Skarżąca zauważyła, że organ nie wskazał na jakiej podstawie prawnej Wojewoda miałby podjąć się wyjaśnienia tych spraw. Zdaniem Gminy K. Minister popadł w pewną sprzeczność. Z jednej strony stwierdził, że ,,...organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji, albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać w innych kwestiach sprawy...". Z drugiej strony stwierdza, że ,,...organ, w zakresie orzekania w przedmiocie nieważności decyzji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości...". W ocenie skarżącej powyższe jest rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, czy też art. 157 § 2.

Zdaniem Gminy, Minister wbrew powyższemu stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów Kpa (art. 7, art. 77 § 1), gdyż ,,...podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia...". Wbrew powyższemu Minister stwierdził też, że ,,...podkreślić należy, iż obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu, szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym...".

W ocenie skarżącej, w świetle argumentacji i powyższego stanowiska Gminy K. konstatacja Ministra jest nieuzasadniona i gołosłowna.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, orzekając w postępowaniu nadzorczym, wziął pod uwagę ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/09 oraz ocenę prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10. Ocena prawna zaprezentowana zwłaszcza przez NSA sprowadzała się do tego, że w niniejszej sprawie dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. nie tyle znaczenie ma fakt prowadzenia dwóch ksiąg wieczystych dla tej samej nieruchomości, gdzie ujawnieni byli różni właściciele (księgi wieczyste zostały założone dla przedmiotowego gruntu dopiero w 1992 r.), ale to jaki, ze zgromadzonych w sprawie dowodów, wynika stan faktyczny i prawny sprawy, jeżeli chodzi o dzień 26 maja 1990 r. (kto w tej dacie był właścicielem spornego gruntu – Państwo, czy Gminna Spółdzielnia "[...]" w K.).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r. z uwzględnieniem skutków wynikających z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej "Ppsa".

Nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. legitymowała się przymiotem strony w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Spółdzielnia legitymuje się bowiem decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], z której wywodzi istniejący przed datą komunalizacji tytuł prawny do spornego gruntu.

Zgodzić należy się z organem, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miała ostateczna decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], na mocy której (pkt 1 decyzji) przekazano na własność Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. państwowy młyn gospodarczy wraz z gruntem o pow. [...] m2, oznaczony jako działka nr [...]. Jak wynika z pism Starosty Powiatowego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] i z dnia [...] października 2008 r., nr [...] grunt oznaczony w decyzji jako działka nr [...] obejmował działkę nr [...] (obecnie działkę nr [...]), natomiast działka nr [...] wykazana na wyrysie z mapy ewidencyjnej nr [...] (załącznika do decyzji z 1972 r.) nigdy nie występowała pod tym numerem, a w ewidencji gruntu oznaczona została jako działka nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta weszła przed datą komunalizacji do obrotu prawnego (przekazano ją do ewidencji gruntów, otrzymała ją Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. i Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Wodnych) i nie została uchylona, zmieniona, ani też nie stwierdzono jej nieważności, czy wygaśnięcia. Nie ma przy tym sporu, co do tego, że przedmiotowy grunt (działka nr [...]) przed jej przekazaniem na własność Spółdzielni stanowiła mienie państwowe (zaświadczenie Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...]).

Trafnie też wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że organ nadzoru przy ocenie legalności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. był związany decyzją z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...]. To zaś, czy sporny grunt prawidłowo został nabyty przez Spółdzielnię w trybie rozporządzenia RM w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz. U. Nr 18, poz. 179) może mieć znaczenie, ale w innej sprawie – sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972 r. Kwestia ta pozostawała zatem poza przedmiotem niniejszej sprawy.

Zgodzić należy się też z organem nadzoru, że stanu prawnego jaki ukształtowała decyzja z 1972 r. w żaden sposób nie wyeliminowała decyzja Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] września 1977 r., nr [...] o przekazaniu działki nr [...] w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w K., ani też sporządzony w jej wykonaniu protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 16 września 1977 r., ponieważ decyzja ta nie kasuje wcześniejszej decyzji z 1972 r. To zaś, czy decyzja z 1977 r. była prawidłowa w momencie jej wydania jest zagadnieniem wykraczającym poza przedmiot niniejszej sprawy.

Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji trafnie ocenił, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika bowiem, że w dniu 26 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła własność spółdzielczą, a więc formę własności odrębną od własności państwowej (art. 44 w zw. z art. 126 Kodeksu cywilnego w wersji ówcześnie obowiązującej). Z opisanych wyżej dowodów wynika też, że przedmiotowym mieniem władała w sensie prawnym Gminna Spółdzielnia "[...]" w K., a więc nieruchomość ta nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - Gminnej Rady Narodowej w K., ponieważ jedynie grunty państwowe mogły być zarządzane przez t.o.a.p. (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Sąd stwierdza, że dopuszczalne było wydanie przez MSWiA decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa, ponieważ w stosunku do spornego gruntu nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy grunt po wydaniu decyzji administracyjnej nie został zbyty w formach właściwych prawu cywilnemu, ani też nie wystąpiło po dacie wydania tej decyzji zdarzenie prawne, którego organ administracji nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się w działaniu Ministra naruszenia art. 153 Ppsa. Jak wskazano wyżej MSWiA w swej decyzji odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności decyzji z 1972 r. i decyzji i protokołu przekazania z 1977 r. i prawidłowo uznał, że decyzja z 1972 r. wiąże organ w sprawie nadzorczej, a decyzja z 1977 r. nie wycofuje jej z obrotu prawnego.

Trafne jest natomiast stanowisko skarżącej, co do tego, że nieuprawnione było twierdzenie organu, iż w ponownym postępowaniu komunalizacyjnym Wojewoda będzie musiał ocenić stan prawny sprawy w oparciu o wymienione wyżej decyzje. Z akt sprawy, ani też z treści decyzji komunalizacyjnej nie wynika, że sprawa o nabycie mienia przez Gminę K. toczyła się na wniosek tej Gminy (nie potwierdza tego zwłaszcza pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]). Wobec tego błędny był wniosek organu nadzoru, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dojdzie do ponownego rozpoznania jakiegoś konkretnego wniosku komunalizacyjnego.

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 Kpa, ponieważ Gmina K. nie sprecyzowała w jaki sposób Minister przepisy te naruszył.

Sąd uznał za zbyt kategoryczne stanowisko organu nadzoru, co do tego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy na przeszkodzie wydaniu przez sąd powszechny wyroku w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stała decyzja komunalizacyjna z 1993 r. Co do zasady trafny jest pogląd organu, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną (por. uchwała SN o sygn. akt III CZP 46/07). Uszło jednak organowi to, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja bardziej skomplikowana. W niniejszej sprawie zostały w różnych datach wydane dwie ostateczne decyzje, które dokumentują prawo własności do tego samego gruntu na rzecz różnych osób. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wypowiadanie się w sprawach cywilnych należących do właściwości sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Należy jedynie zasygnalizować, że – co do zasady - sąd powszechny orzekając w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej traktuje takie wykluczające się decyzje nie jako akty wiążące, lecz jako dowody z dokumentów urzędowych podlegające swobodnej ocenie i w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego rozstrzyga spór o to kto jest rzeczywistym właścicielem nieruchomości (por. uchwała SN o sygn. akt III CZP 18/94; wyrok SA w Lublinie o sygn. akt I ACz 231/96; wyrok SN o sygn. Akt V CSK 51/11 - pośrednio). Kwestia ta nie miała jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, dlatego też rozważania organu w tym zakresie Sąd uznał za nieistotne dla sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.