IV SA/Po 841/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta P. po rozpoznania wniosku J. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wykonanej inwestycji, polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. W. i S. W..

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli B. W. i S. W. zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa"), polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących,

- art. 77 § 1 Kpa, polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności stanowiska skarżących,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), polegające na dokonaniu błędnej jego wykładni, zakładającej, że nowo powstający budynek musi być kontynuacją dotychczasowej zabudowy w zakresie liczby kondygnacji i wysokości elewacji frontowej i to wyłącznie w ciągu ul. T.,

- § 3 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), polegające na ograniczeniu obszaru analizowanego do ul. T. i uznaniu, że górna krawędź elewacji frontowej nie może znajdować się powyżej górnej krawędzi elewacji frontowej budynku sąsiedniego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz oświadczył, że S. W. jest mężem skarżącej, natomiast nie wie czy mają wspólność majątkową oraz czy jest on współwłaścicielem działki o nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że została ona podjęta w wyniku odwołania wniesionego przez B. W. i S.W.

Odwołanie, jako środek zaskarżenia decyzji administracyjnej umożliwia stronie postępowania administracyjnego, niezadowolonej z wydanej decyzji, domaganie się ponownego rozpatrzenia sprawy i jest gwarancją realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 Kpa.

Zgodnie z art. 127 § 1 postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez stronę.

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Konsekwencją przedstawionych reguł procesowych jest to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Już na etapie wstępnym organ ten zobligowany jest do zbadania i oceny, czy środek zaskarżenia wniesiony został przez uprawniony do tego podmiot.

Oceniając legitymację procesową do inicjowania postępowania odwoławczego, właściwy organ winien przede wszystkim ustalić czy dany podmiot posiada interes prawny, pojmowany w wyżej przedstawiony sposób.

Niniejsze postępowanie toczyło się w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, interes prawny przysługuje wnioskodawcy, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji. Interes ten przysługuje również innym osobom wywodzącym swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Jak wskazuje się w doktrynie, na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., red. Z. Niewiadomski, str. 431). Podobnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2331/10, lex nr 1138144). W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, baza orzeczeń NSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie B. W. i S. W. nie wyjaśnił i nie ocenił, czy S. W. jest osobę, której przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie nadesłane akta administracyjne nie dają odpowiedzi czy S. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków, a co za tym idzie, czy przysługuje mu legitymacja do złożenia środka zaskarżenia.

Jak wynika z wydruków z ewidencji gruntów (k. 26-32 oraz k. 132-143 akt administracyjnych), skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] na której ma być realizowana inwestycja, czy też działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na umocowanie S. W. do reprezentowania którejś ze stron postępowania. W aktach administracyjnych znajdują się dwa dokumenty podpisane przez skarżącego, przy czym w żadnym z nich skarżący nie wykazuje swojego interesu prawnego. Jednym z tych pism jest odwołanie, a drugim pismo z dnia 16 czerwca 2011 r. (k. 201 akt administracyjnych), w którym skarżący wniósł o wizję lokalną i odnowienia analizy urbanistycznej.

Jak wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżących S. W. jest małżonkiem B. W. tj. właścicielki działki, na której realizowana jest inwestycja. Jednakże sam fakt pozostawania z związku małżeńskim z właścicielem działki nie uzasadnia istnienia interesu prawnego małżonka, bez konkretyzacji czy temu małżonkowi nie przysługują prawa prawnorzeczowe do nieruchomości.

Ponadto wskazać należy, iż S. W. nie był traktowany jako strona postępowania przez organ I instancji. Skarżącemu na żadnym z etapów postępowania nie były doręczane m.in. zawiadamiania o wszczęciu postępowania, czy też decyzja organu I instancji. Pierwszym dokumentem, w którym skarżący w załączonym rozdzielniku został wskazany jako strona postępowania jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wobec powyższego stwierdzić jeszcze raz należy, że organ odwoławczy, przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania, nie wyjaśnił, czy odwołującemu się przysługuje status strony ze względu na jego indywidualny interes prawny. Zauważyć przy tym należy, że składanie pism i podań przez jakiś podmiot w postępowaniu przed organem I instancji nie powoduje, że podmiot ten nabywa z tego tytułu prawa strony w rozumieniu art. 28 Kpa i nie zwalnia organu odwoławczego od zbadania czy odwołanie pochodzi od strony. Organ przed rozpoznaniem odwołania winien ustalić czy wnoszący odwołanie ma legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia w szczególności w sytuacji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, kiedy odwołującemu nie doręczono rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie Sądu brak doręczenia decyzji organu I instancji skarżącemu winien skłonić organ do dokonania ustaleń czy temu podmiotowi przysługują prawa strony.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił powyższym wymogom, czym naruszył przepis art. 7 Kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wynikającą z tego przepisu zasadę prawdy obiektywnej konkretyzuje przepis art. 77 § 1 Kpa, zobowiązując organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu organ II instancji nie uczynił zadość przywołanym przepisom prowadząc postępowanie odwoławcze, bez uprzedniego zbadania i wyjaśniania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpatrzenie odwołania podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje, że decyzja odwoławcza dotknięta jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę dla stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

W tym miejscu wskazać należy, że powyższe uchybienia procesowe organu odwoławczego uniemożliwiają Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa sąd orzekł jak w sentencji.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, art. 152 Ppsa odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ stosownie do wymogów przepisów Kpa w pierwszej kolejności ustali czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne orzeczenie, pamiętając przy tym, że jeżeli w sprawie wpłynęły odwołania od kilku podmiotów winny one zostać rozpoznane jednym orzeczeniem.

ja