VII SAB/Wa 166/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. K. -zawartej w piśmie

z 28 maja 2012 r.- jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego

Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie z wniosku skarżącego o wyrażenie

zgody na lokalizację zjazdu indywidulanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pismem z 27 stycznia 2012 r., za

pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, wniósł do organu o zezwolenie na

lokalizację zjazdu indywidulanego do obsługi nieruchomości stanowiącej jego

własność. Podniósł, że mimo złożenia zażalenia na nieterminowe załatwienie

sprawy, organ na wskazany wniosek nie zareagował. W konsekwencji skarżący

wniósł w skardze o:

-zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 27 stycznia 2012 r. w terminie

2 tygodni od zwrotu akt,

-stwierdzenie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

-orzeczenie organowi grzywny,

-przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Do skargi (złożonej osobiście w dniu 30 maja 2012 r.), skarżący -

reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika- załączył kopię pisma z 26

kwietnia 2012 r., zatytułowanego "zażalenie na nierozpoznanie sprawy w terminie".

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł

o jej oddalenie. Wyjaśnił, odnosząc się do skargi, iż w dniu 26 kwietnia 2012 r.

skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie wniosku z 27 stycznia 2012 r. w

terminie. Z uwagi na treść art. 37 k.p.a. i fakt jednoinstancyjnego postępowania przed

Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, organ potraktował ww. pismo

jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu ww. wezwania organ

postanowieniem z [...] maja 2012 r. uznał wskazane wezwanie za zasadne i

wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 29 czerwca 2012 r.

Jednocześnie pismem z 14 maja 2012 r., wniosek skarżącego z 27 stycznia 2012 r.

został przesłany do załatwienia do właściwego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg

Krajowych i Autostrad (zgodnie z właściwością wynikającą z regulaminu

organizacyjnego Urzędu). I dalej, organ podał, że wezwaniem z 31 maja 2012 r.

organ zobowiązał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych

wniosku z 27 stycznia 2012 r. Następnie, w dniu [...] czerwca 2012 r. została wydana

decyzja Nr [...] załatwiająca wniosek skarżącego.

Na koniec organ stwierdził, iż nie udało mu się ustalić, dlaczego wniosek skarżącego

z 27 stycznia 2012 r. nie trafił do Wydziału Postępowań Administracyjnych,

Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami w Generalnej Dyrekcji Dróg

Krajowych i Autostrad. Prawdopodobnie było to wynikiem początkowego etapu

"wdrażania się" do obsługi Elektronicznej Skrzynki Podawczej Urzędu. W związku z

powyższym dopiero na etapie zażalenia z 26 kwietnia 2012 r. organ "uświadomił

sobie", iż został wniesiony przedmiotowy wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.

U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę

działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub

przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu

zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu - wezwania do

usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi ww. art. 37.

Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem

faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi.

Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, iż przedmiotowa skarga na

przewlekłe prowadzenie postępowania należy do właściwości sądu

administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art.

3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem

przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpał

tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu

administracyjnym. Pismem z 26 kwietnia 2012 r. -skierowanym do Generalnego

Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad- wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa

i załatwienia jego wniosku z 27 stycznia 2012 r. Wprawdzie pismo to zatytułował

"zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie", ale powołał w nim art. 37 k.p.a., a

organ pismo to potraktował właściwie (zgodnie z intencją skarżącego i z

uwzględnieniem art. 37 Kodeksu), jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co

więcej - wezwanie to postanowieniem z [...] maja 2012 r. Nr [...] uwzględnił i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy, do

dnia 29 czerwca 2012 r.

Przechodząc do meritum sprawy zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 149 § 1

p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a,

zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub

dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku

wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub

przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Kierując się treścią tego przepisu i rozpoznając skargę na przewlekłe

prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, dotyczącej wniosku skarżącego z

27 stycznia 2012 r., Sąd miał na względzie, iż decyzją z [...] czerwca 2012 r. sprawa

ta została załatwiona. Sąd miał również na względzie, iż wskazana decyzja została

wydana po wniesieniu skargi. Niemniej Sąd uznał, iż wydanie w sprawie przez organ

aktu administracyjnego załatwiającego wniosek skarżącego z 27 stycznia 2012 r., nie

powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowego i nie uzasadnia

zastosowania przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie, w takich

okolicznościach sąd nie może już (uwzględniając skargę) zobowiązać organu do

wydania aktu, ale może orzec w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149

p.p.s.a. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się orzecznictwem Naczelnego Sądu

Administracyjnego zapadłym na tle znowelizowanego art. 149 p.p.s.a. W

szczególności Sąd wziął pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

wyrażone w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W wyroku tym

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "przewlekłość postępowania jest stanem

sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też

nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych

powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie

postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy

do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe

prowadzenie postępowania przez organ." W tym samym wyroku NSA stwierdził

także, że "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd

żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie

organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie

doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie

oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy

zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.)".

Konkludując, orzekając w niniejszej sprawie ze skargi na przewlekłe

prowadzenie postępowania Sąd -kierując się przywołanym stanowiskiem NSA- uznał,

iż sam fakt wydania decyzji przez organ nie zwalnia z oceny w postępowaniu

sądowym, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, i

(ewentualnie) z wydania orzeczenia w oparciu o art. 149 p.p.s.a., z pominięciem

(wobec wskazanych okoliczności) zobowiązywania organu do wydania konkretnego

aktu administracyjnego.

Przechodząc do oceny, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie

postępowania zaznaczyć trzeba, iż przepisy prawa nie definiują wprost tego pojęcia.

Niewątpliwie pojęcie to ma jednak inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność

organu". Wskazał na to także NSA w wyroku powyżej już cytowanym. NSA stwierdził,

iż "(...) nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie

reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do

niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności

wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego

prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w

sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź

wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest

bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R.

Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod

red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie

mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty

sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania

administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość

postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne

działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym,

jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak

wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych

niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia).

Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd,

można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego

prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wielpma

względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności

zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego

sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez

strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J.

Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11.

Warszawa 2011, str. 238)."

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż Generalny

Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prowadził postępowanie w sprawie w sposób

przewlekły.

Postępowanie to zostało uruchomione wnioskiem skarżącego z 27 stycznia

2012 r., złożonym drogą elektroniczną. Bez mała trzy miesiące w związku z tym

podaniem, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, co więcej - z odpowiedzi na

skargę organu wynika, iż nie miał świadomości, że taki wniosek został złożony.

Dopiero pismo skarżącego z 26 kwietnia 2012 r. stanowiące wezwanie do usunięcia

naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 k.p.a. spowodowało, iż organ zajął się

sprawą. Przy czym, zdaniem Sądu, czynności podejmowane przez organ

następowały w zbyt dużych odstępach czasu, niczym nie uzasadnionych.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy

administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie

sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż

w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu

dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu

odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie to trwało pięć miesięcy (od 27 stycznia

2012 r. do 26 czerwca 2012 r.). Wskazać należy, iż sprawa ta dotyczyła zezwolenia

na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej na nieruchomość skarżącego.

Trudno uznać, aby tego rodzaju sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany

(nie wskazują na to także akta sprawy), ale nawet wtedy postępowanie winno trwać

nie dłużej niż dwa miesiące. Dostrzec też trzeba, iż wniosek z 27 stycznia 2012 r.

wymagał uzupełnienia o dodatkowe dane i dowody, niemniej -zdaniem Sądu-

wezwanie skarżącego o jego uzupełnienie dopiero w dniu 31 maja 2012 r. (tj.

pismem z tej daty) świadczy o nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia

sprawy. Generalny Dyrektor nie tylko przez trzy miesiące w ogóle nie zajął się

wnioskiem (twierdząc, że nie miał wiedzy, iż taki wniosek wpłynął - z uwagi na

początkowy etap wdrażania obsługi Elektronicznej Skrzynki Podawczej Urzędu), ale

też od dnia otrzymania pisma skarżącego z 26 kwietnia 2012 r. (wskazującego na

nieuzasadnione niezałatwienie wniosku z 27 stycznia 2012 r.), podejmował działania

w sposób niesprawny. Dopiero po miesiącu załatwił wezwanie do usunięcia

naruszenia prawa, a po dwóch tygodniach od otrzymania wezwania złożonego w

trybie art. 37 k.p.a., przesłał wniosek z 27 stycznia 2012 r. do załatwienia do

właściwej komórki Urzędu (zgodnie z regulaminem). Kolejnych dwóch tygodni

wymagało wydanie przez organ wezwania strony do uzupełnienia stwierdzonych

braków.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności jak i akta sprawy bezspornie wskazują

na to, iż sprawa ta mogła być zakończona w terminie krótszym, a to tylko świadczy o

zasadności rozpoznawanej skargi i opieszałym działaniu organu.

Z tych też przyczyn Sąd podzielił skargę w części dotyczącej stwierdzenia, iż

sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie uznał jednak,

aby okoliczności sprawy uzasadniały stwierdzenie, iż przewlekłość ta miała charakter

rażący. Sąd w tym zakresie miał przede wszystkim na względzie sam fakt

zakończenia sprawy i wydanie decyzji, jak również to, iż wydanie aktu nastąpiło w

terminie wyznaczonym przez organ postanowieniem z [...] maja 2012 r. (wydanym na

podstawie art. 37 § 2 k.p.a.).

Sąd uznał też, iż skarga w zakresie wymierzenia organowi grzywny z mocy art.

151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Sąd przypomina w tym miejscu, iż podstawę prawną

orzeczenia o grzywnie stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w

przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek

strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przewidziana tym przepisem grzywna (jak wynika z jego treści) ma charakter

fakultatywny, co oznacza, iż w nie każdym przypadku zaistnienia bezczynności, bądź

przewlekłości postępowania, nawet jeśli jest ona rażąca sąd uprawniony/obowiązany

jest ją wymierzyć. Podstawowym jej celem jest przymuszenie organu do wydania

decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie. Taka zaś decyzja została

przez organ w tym przypadku wydana, i ta okoliczność uzasadniała -w ocenie Sądu-

odstąpienie w sprawie od zastosowania ww. art. 149 § 2 i wymierzenia grzywny.

Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

podstawie art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I, II i III sentencji. O

kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.