VII SA/Wa 1356/12

Uzasadnienie

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na

podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z

2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. S. -

odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty

[...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i

udzielającej pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. S. wniósł

odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia

odwołania. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] umorzył

postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 508/11

WSA w W-wie stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że w pierwszej

kolejności organ II instancji winien rozpoznać sprawę w zakresie wniosku o

przywrócenie terminu.

Organ wskazał, że warunkiem skuteczności odwołania - jest zachowanie

ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność

odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Stosownie do

art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji

stronie.

Z akt sprawy wynika, że M. S. nie był uznany przez organ I instancji

za stronę postępowania i nie otrzymał decyzji z dnia [...].01.2010 r. Za strony

postępowania (oprócz inwestora) uznano S. S. i K. S.. Ww. decyzja

została odebrana przez pełnomocnika inwestora [...].01.2010 r. (adnotacja na decyzji), a

S. S. i K. S. odebrali decyzję [...].01.2010 r.

Organ II instancji zauważył, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu

przed organem I instancji, z uwagi na nieuznanie jej za stronę postępowania może

wnieść odwołanie do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania stron, a gdy

strony nie wniosły odwołania, przed upływem 14 dni od dnia otrzymania decyzji przez

strony postępowania. Ustawowy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania dla osoby, o

której mowa wyżej, liczony jest od dnia ostatniego doręczenia stronom postępowania

decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania dla inwestora upływał

[...].01.2010 r., a dla S. i K. S. [...].01.2010 r. Tym samym [...].01.2010 r.

był ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla M. S. Odwołanie

M. S. zostało nadane w dniu [...].03.2010 r., a zatem z uchybieniem

terminu do jego wniesienia.

Następnie przytoczył art. 58 § 1 kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia

terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni,

że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w

ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z

wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).

Dodał, powołując się na orzecznictwo, że możliwość skorzystania z wniosku o

przywrócenie terminu służy jedynie osobie, której organ doręczył decyzję, lecz która z

przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym.

Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa odwołanie służy stronie, a

termin 14-dniowy do jego wniesienia biegnie od doręczenia stronie decyzji organu I

instancji. Wobec tego nie można mówić o uruchomieniu terminu do wniesienia

odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono

decyzji, zaś dowiedziała się o rozstrzygnięciu z innego źródła.

Organ podkreślił, że o uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki

niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 kpa wniosku o przywrócenie terminu, można

mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego

doręczenia pisma adresatowi. Skoro decyzja Starosty [...] nie została

skarżącemu doręczona, to termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Nie

można więc mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a zatem istnieje

podstawa do odmowy przywrócenia terminu.

Organ dodał, że w razie nieskorzystania przez strony z odwołań, w myśl art. 16 §

1 kpa, decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie

nadzwyczajnym. Stronie przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie

art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wskazał na koniec, że wobec powyższego nie było możliwości merytorycznego

rozpatrzenia odwołania oraz powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że w sytuacji

gdy organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia

odwołania (art. 59 § 2 Kpa.), wyłączona jest możliwość wydania odrębnego

postanowienia na podstawie art. 134 kpa, stwierdzającego uchybienie terminu do

wniesienia odwołania.

Skargę na to postanowienie złożył M. S. zarzucając naruszenie:

1) art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy,

a w szczególności możliwości oddziaływania nowej budowli na interes innych obywateli,

a przez to naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP;

2) art. 8 kpa poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania oraz art. 10 kpa

poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym

stadium postępowania przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę.

3) art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek,

którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, tj. niepoinformowanie w toku

wydawania decyzji pozwolenia na budowę o przyczynach, dla których nie uznał

bezpośrednich sąsiadów-mieszkańców [...][...], a zarazem współwłaścicieli

drogi do obiektu planowanego i do osiedla [...][...] za strony w tym postępowaniu.

4) art. 5 Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ml z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie poprzez uznanie, że sposób zagospodarowania działki jest zgodny z

przepisami techniczno-budowlanymi.

5) art. 195 i nast. k.c. poprzez nieuwzględnienie prawa współwłasności mieszkańców

[...][...] i [...][...] Sp. z o.o. zarówno do wspólnej drogi jak i

wspólnych obiektów posadowionych na tej drodze.

6) błędne uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren

wyznaczony granicami działki, do której inwestor posiada tytuł prawny a przez to nie

uwzględnienie wymagań art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października

2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r.

Nr 199 poz. 1227) a przez to naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

7) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. oraz z art. 28

k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie złożyły osoby faktycznie zainteresowane

postępowaniem, ale nie posiadające przymiotu strony.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte

w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują

działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając

prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich

wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.

145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Zgodnie z art. art. 59 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego

postanowienia, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia

postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

Bezspornym jest, że skarżący nie był przez organ I instancji potraktowany jako

strona postępowania i decyzja nie została mu doręczona. Stosownie do art. 129 § 2

k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie,

a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Natomiast art. 127 § 1

k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie przysługuje

stronie. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają

organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 k.p.a. lub, jak w kontrolowanym

postępowaniu, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Oczywiście może zaistnieć

taka sytuacja, że osoba, której przysługuje status strony w danym postępowaniu, z

jakichś względów nie była traktowana jako strona przez organ. Pojawia się wtedy

kwestia, jak traktować odwołanie wniesione przez taką osobę, jak obliczać termin do

wniesienia przez nią odwołania i w jakiej kolejności te dwie czynności powinny być

wykonane.

Art. 127 § 1 k.p.a. nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji

wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które były uznawane przez organ za strony,

lecz wyraźnie mówi o "stronie". Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie

była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie

obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje

się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął

termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK

1126/09).

Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji

pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu

do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji. Po tym dniu decyzja

staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, takim jak

wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie nieważności decyzji.

W kontrolowanym postępowaniu, termin do wniesienia odwołania dla skarżącego

należało liczyć według terminu, jaki na wniesienie odwołania miały strony

postępowania. Termin do wniesienia odwołania dla inwestora upływał z dniem [...]

stycznia 2010 r., zaś termin do wniesienia odwołania dla S.S. oraz K.

S. upływał z dniem [...] stycznia 2010 r., który stanowił również ostatni dzień terminu

do wniesienia odwołania przez skarżącego. Ponieważ odwołanie skarżącego nadano w

urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2010 r., jak wynika ze stempla pocztowego

widniejącego na kopercie, zostało ono wniesione po terminie.

Jednocześnie zauważyć należy, że również możliwość skorzystania z wniosku o

przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ

doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010

r. sygn. akt II OSK 1762/09). W myśl art. 58 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia wniosku o

przywrócenie terminu ma "zainteresowany". Pojęcie osoby zainteresowanej związane

jest z ochroną interesu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania

administracyjnego. Kierując się wykładnią celowościową, pojęciu "zainteresowany",

użytemu w art. 58 § 1 k.p.a. należy nadać zakres szerszy, obejmując nim nie tylko

strony i osoby mające w sprawie interesy faktyczne, ale również osoby uczestniczące w

niektórych czynnościach postępowania, np. świadków, biegłych, osoby trzecie (teza 2

do art. 58 w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Barbara

Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2011). O ile jednak

"zainteresowany" wywodzi swoje uprawnienie do złożenia takiego wniosku z faktu, że

jest stroną postępowania, a sam wniosek dotyczy czynności procesowej właściwej

wyłącznie stronom, jaką jest wniesienie odwołania, to należy uznać, że taki wniosek

może zostać skutecznie wniesiony wyłącznie przez stronę postępowania, której organ

doręczył decyzję.

Reasumując, dopiero po bezsprzecznym ustaleniu, że decyzja została

skutecznie doręczona, można rozważać, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do

wniesienia odwołania i oceniać przesłanki przywrócenia uchybionego terminu. Po

upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony postępowania decyzja uzyskuje

walor ostateczności, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., a uchylenie lub zmiana takiej

decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić

tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego

postępowania, która została w nim pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu

pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron

postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo

wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145

§ 1 pkt 4 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r.

sygn. akt II OSK 1762/09).

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w

sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).