IV SA/Po 520/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.) Wójt Gminy T. P. (dalej Wójt albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp; obecnie t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 647) po rozpatrzeniu podania T. W. (dalej wnioskodawca, odwołujący albo skarżący) z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina T. P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że teren objęty podaniem znajduje się na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.) wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 pkt 1-5 upzp. W oparciu o wyniki analizy Wójt stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Działka objęta podaniem wnioskodawcy obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne R III b o powierzchni [...] ha. Stanowi ona fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego na obszarze wsi S. W ocenie organu I instancji kryterium obszarowe o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej uogril), dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril. Następnie Wójt powołując się na pogląd wypowiedziany w orzecznictwie sądowym wskazał, że projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnień zgodnie z art. 53 i art. 60 ust. 1 upzp.

Zdaniem organu I instancji strony miały zapewniony udział w postępowaniu na wszystkich jego etapach. Stosownie do wymagań art. 10 kpa zostały skutecznie powiadomione o możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i w wyznaczonym terminie nie skorzystały z przysługującego im prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez wnioskodawcę pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym wyrażone zostało jedynie niezadowolenie z podjęcia przez Wójta negatywnego dla odwołującego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia v kwietnia 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poznaniu (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów upzp oraz rozporządzenia z 2003 r. wskazało, że organ I instancji zasadnie przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy. Prawidłowe jest również ustalenie organu I instancji co do tego, że nieruchomości objęte wnioskiem wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Z dołączonych do akt organu I instancji wypisów z ewidencji gruntów wynika, że obszar objęty wnioskiem w pewnej części stanowi grunty orne klasy R III b, działka [...] stanowi użytki gruntowe i jest częścią zwartego kompleksu rolniczego na obszarze wsi S. Z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wynika, że aby uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 upzp, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Sytuacje w których wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 pkt. 1 uogril. Zgodnie z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeśli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pozostałe klasy nie wymagają zgody ministra na zmianę przeznaczenia. Jak wynika z akt sprawy, teren objęty inwestycją obejmuje grunty klasy III b, o pow. [...] ha, a cały obszar objęty inwestycją wynosi [...] ha. Organem właściwym do zajęcia stanowiska w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych jest starosta, ponieważ jest to organ posiadający odpowiednią wiedzę w zakresie wykonywania zadań dotyczących uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie występował o takie uzgodnienie. Postępowanie organu I instancji wynika jednak z tego, że działka objęta wnioskiem stanowi fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego na obszarze wsi S..

Całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości, jako odrębne własności albo też ich części. Kolegium uznało zatem, że kryterium obszarowe o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Niezależnie od powyższego SKO wskazało, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 1 uogril. Oznacza to zatem, że zgoda, o której mowa w art. 7 uogril następuje w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Oprócz zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagana jest zgodna na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów Kolegium uznało za trafny pogląd wyrażony przez organ pierwszo instancyjny, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp.

W ocenie SKO, organ I instancji podjął decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. zgodnie z przepisami prawa procesowego, mając na uwadze zasadę obiektywizmu, dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przekonywania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wywiódł T. W., zaskarżając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegające na pobieżnej i błędnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj.:

- błędnym przyjęciu przez SKO, że organ I Instancji wskazał, że działka o numerze ewidencyjnym [...] nie kontynuuje funkcji zabudowy, podczas gdy z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, tj. z analizy sporządzonej przez Wójta wynika, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy odnośnie kontynuacji funkcji zabudowy został spełniony,

- błędnym przyjęciu przez organ, że cały obszar objęty inwestycją wynosi [...] ha, podczas gdy obszar ten wynosi [...] ha,

- błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że taka zabudowa istnieje.

b) art. 8 kpa przez :

- brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę dla działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego, tj. dla działki o numerze [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej użytki rolne klasy III,

- fakt, że wnioski SKO w zakresie nieruchomości istniejących w obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej stoją w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ I Instancji - przyjętymi i zaaprobowanymi w całości przez SKO,

c) art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zaS. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości o zabudowie magazynowo -biurowej.

2. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przez błędną wykładnię tych przepisów, pominięcie zaS. dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy,

b) art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ, że kryterium obszarowe, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą, a tym samym błędne przyjęcie przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego";

c) art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril przez jego bezpodstawne zastosowanie, a to wskutek błędnej jego wykładni i uznania, że cały obszar objęty inwestycją w niniejszej sprawie dotyczy nie tylko działki [...] ale też działek [...] i [...], a co za tym idzie ich powierzchnia (wszystkich trzech działek) powinna być zliczona, tymczasem działki te dotyczą różnych wniosków, pochodzących od różnych właścicieli, rozpoznawanych w różnych postępowaniach i tym nie ma podstaw do połączenia 3 ww. postępowań w jedno, tak więc w niniejszej sprawie nie jest wymagana zgoda organu wskazanego w ww. przepisie albowiem działka [...] nie przekracza powierzchni [...] ha.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonej do niniejszej skargi dokumentacji fotograficznej działki [...] i [...] na okoliczność, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy oraz na okoliczność wydania warunków zabudowy i pozwolenia na budowę dla działki [...] będącej działką sąsiednią w stosunku do działki [...].

Mając na uwadze sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości oraz zasądzenie na kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący odnosząc się do każdego z kolejno sformułowanych zarzutów zwrócił uwagę, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 z treści której wynika, że nieruchomości przyjęte do analizy przez organ pierwszej instancji stanowią obszar niezabudowany, a zatem słuszny jest wniosek osoby sporządzającej analizę, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy.

Powyższe ustalenia dokonane przez SKO są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, albowiem z załącznika do decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., zatytułowanego rysunek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości wynika, że w obszarze analizowanym w niedalekim sąsiedztwie od działki [...] znajduje się teren zabudowy magazynowo - biurowej zlokalizowany po drugiej stronie tej samej drogi. Ponadto z ustaleń dokonanych przez Wójta zawartych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp został spełniony, albowiem w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zlokalizowana w odległości około 3,5 - 5 m od linii rozgraniczającej drogę o numerze ewidencyjnym działki [...]. W ww. analizie wskazano również, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi nie więcej niż 12 m, wysokość istniejącej zabudowy jest nie wyższa niż 12 m oraz że występują tam dachy płaskie. Następnie skarżący podkreślił w oparciu o wykładnie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, że rozumienie sąsiedztwa należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich, a nie ograniczać do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką skarżącego, na której planowana jest inwestycja.

Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie rozważył, czy przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ograniczając się jedynie do uznania, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, na podstawie której można by ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Tymczasem jak wynika z ww. rozważań przyjąć należało, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia z 2003 r. Z rysunku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowiącego załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, że w sąsiedztwie działki skarżącego o numerze [...] w obszarze analizowanym znajdują się w bliskim sąsiedztwie - po drugiej stronie tej samej drogi nieruchomości o zabudowie magazynowo - biurowej. Przy czym planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie hali magazynowo - biurowej będzie kontynuowała funkcję ww. zabudowy oraz wykazywała podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowania terenu.

W ocenie Skarżącego SKO bezpodstawnie zastosowało w niniejszym postępowaniu art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril. Przepis ten został przez organ II Instancji zastosowany wskutek błędnej jego wykładni i uznania, że cały obszar objęty inwestycją w niniejszej sprawie wynosi [...] ha, a zatem dotyczy nie tylko działki [...] o powierzchni [...] ha, lecz także działek [...] i [...], a co za tym idzie ich powierzchnia (wszystkich trzech działek) powinna być zliczona, podczas gdy działki te dotyczą różnych wniosków, pochodzących od różnych właścicieli, rozpoznawanych w różnych postępowaniach i tym samym nie ma podstaw do połączenia trzech postępowań w jedno. Nie jest zatem w rozpoznawanej sprawie wymagana zgoda organu wskazanego w ww. przepisie albowiem działka [...] nie przekracza powierzchni 0,5 ha. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril wyraźnie stanowi, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Dlatego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" należy odnosić do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (terenu inwestycji), a nie do całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren inwestycji. Działka o numerze [...] stanowi ewidencyjnie odrębną nieruchomość, a jej powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, a zatem przeznaczenie jej na cele nierolnicze nie wymagało uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kryterium obszarowe 0,5 ha, jak wskazano wyżej, odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona.

Skarżący nawiązując do przywołanej przez SKO uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, że miejscowy plan jest wyłączną formą zmiany przeznaczenia działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych (poza gminnych) organów wymienionych w art. 7 ust. 2 uogril. Natomiast brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie przez SKO zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej. Ustalenia faktyczne poczynione przez Kolegium nie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ II instancji nie przeanalizował znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. W uzasadnieniu SKO błędnie podało, że organ I Instancji wskazał jakoby nieruchomość, która jest przedmiotem wniosku Skarżącego nie kontynuuje funkcji zabudowy. Nie może budzić wątpliwości fakt, że ze sporządzonej na zlecenie Wójta analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wprost wynika, że warunek odnośnie kontynuacji funkcji zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp został spełniony.

Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że przez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę dla działki o numerze [...], o powierzchni 4480 m 2, użytki rolne klasy III dopuszczono się naruszenia art. 8 kpa skutkującego brakiem pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ ograniczając się tylko i wyłącznie do zacytowania upzp, uogril oraz do § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. nie wyjaśnił skarżącemu motywów swojej decyzji ani też toku rozumowania. Podobnie organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości o zabudowie magazynowo biurowej oraz nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że obszar objęty inwestycją wynosi [...] ha, podczas gdy obszar ten wynosi [...] ha (k. 4-21 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]lipca 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie uznając sformułowane przez Skarżącego zarzuty za niezasadne (k. 28 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący podtrzymując twierdzenia zawarte w skardze wniósł o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] oraz zaświadczenia Urzędu Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 2010 r. wraz z załącznikami (k. 46 akt sądowych).

Podczas rozprawy odbywającej się w dniu [...] listopada 2012 r. Skarżący podkreślił, że niezrozumiałym jest, dlaczego organ I instancji uznał w swojej decyzji, że spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa, natomiast Kolegium wskazało, że warunek ten nie został spełniony. Prokurator wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia, że organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji napisał, że z analizy urbanistycznej nie wynika kontynuacja funkcji zabudowy, co jest sprzeczne z dokumentami zgromadzonymi w aktach organu I instancji i ustaleniami poczynionymi w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie Prokuratora, decyzje organów obu instancji są zgodne z upzp i uogril. Działka nr 86/71 stanowi część zwartego obszaru projektowanego w miejscowości S., który przekracza 0,5 ha. Uczestnik postępowania wnosząc i wywodząc jak w skardze zwrócił uwagę, że na działce nr [...] będącej przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 515/12 stanowiącej grunty klasy 4 otrzymał decyzję pozytywną jak również taką decyzję o warunkach zabudowy.

Sąd podczas rozprawy wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowódu z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 515/12 i IV SA/Po 523/12 oraz zobowiązał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w terminie 5 dni decyzji dotyczącej warunków zabudowy wydanej dla części działki 86/112, przy czym dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą (k. 88-90 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. uczestnik postępowania wyjaśnił, że podczas rozprawy błędnie podał, że uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla działek o nr ewid. [...] i [...], podczas gdy decyzja została wydana dla działek nr [...] i [...] I. 92 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe SKO oraz Wójta, mające na celu określenie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina T. P.

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało podaniem skarżącego z dnia v września 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na opisanej powyżej działce dla obiektu będącego 2-kondygnacyjną halą magazynową o powierzchni [...] m2. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości jego stron oraz organów obu instancji, że dla terenu obejmującego działkę nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wskazana działka obejmuje grunty orne R III b o powierzchni [...] ha, stanowiąc fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego na obszarze wsi S.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Wymagania, jakie łącznie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżący nie wypełnił przesłanki o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, w której ustanowiony został warunek, aby teren objęty podaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdowała pierwsza z dwóch wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przesłanek. Ustalenie znaczenia sformułowania "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" wymaga nawiązania do art. 7 ust. 1 uogril, w którym ustawodawca stanowi o wymagającym zgody przeznaczeniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril, w odniesieniu do przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha zgoda udzielana jest przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że działka nr [...] ma powierzchnię całkowitą mniejszą aniżeli 0,5 ha i sama w sobie nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na nierolniczy. Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu było natomiast użyte przez ustawodawcę w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril pojęcie "zwartego obszaru projektowanego", którego wykładnia doprowadziła organy obu instancji do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Dopatrując się jednak samodzielnie braku zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp zarówno Wójt, jak i Kolegium nie dostrzegli, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych o czym wyraźnie stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Z kolei stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Organem właściwym w zakresie dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych jest stosownie do art. 5 ust. 1 uogril, starosta. Uzgodnienie to nie zastępuje przy tym zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele niewolne. Zgoda na zmianę przeznaczenia następuje jedynie w procedurze sporządzania planu miejscowego. Uzgodnienie to ma na celu kontrolę, czy np. nie dochodzi do lokalizacji inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 442-443). Zasadnie wywodzi w tym zakresie skarżący nawiązując do przywołanej w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2012 r. uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt II OPS 1/10, że plan miejscowy jest wyłączną drogą zmiany przeznaczenia działki rolnej, gdy dla takiego przekształcenia wymagana jest zgoda dodatkowych organów wymienionych w art. 7 ust. 2 uogril. Brak konieczności uzyskania takiej uprzedniej zgody otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w decyzji o warunkach zabudowy.

Proceduralną podstawę dokonywania uzgodnień w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, w tym także postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 106 kpa. W art. 106 §1 kpa ustawodawca wyraźnie oddzielił od siebie kompetencję organu właściwego do wydania opinii, uzgodnienia, czy też zgody od właściwości miejscowej, rzeczowej oraz instancyjnej organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Celem takiego współdziałania jest zapewnienie przez ustawodawcę udziału w postępowaniu podmiotom o wyspecjalizowanych kompetencjach, właściwych jedynie w określonym wycinku funkcjonowania administracji publicznej. Niejednokrotnie bowiem wydanie określonej decyzji administracyjnej, jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, skupia w sobie wiele problemów natury faktycznej i prawnej o skomplikowanym i różnorodnym charakterze. Z tych względów skutki niezasięgnięcia wymaganego prawem stanowiska innego organu uważa się za istotne. Postępowanie w tej części jest wadliwe, tak samo jak wydana w sprawie decyzja (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa –Poznań 1992 r., str. 259). Brak uzyskania przed wydaniem decyzji co do istoty wymaganego prawem materialnym stanowiska innego organu jest jedną z podstaw wznowieniowych o której stanowi art. 145 §1 pkt 6 kpa. Z przedstawionych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Wójt nie mógł bowiem samodzielnie rozstrzygnąć powstałego zagadnienia wstępnego dochodząc do przekonania, że w sprawie nie został spełniony wymóg o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, bez uprzedniego uzgodnienia powstałego zagadnienia wstępnego ze starostą. Innymi słowy, Wójt nie był właściwy rzeczowo do samodzielnego rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. czy w odniesieniu do działki nr [...] kryterium obszarowe o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril dotyczy tylko samej powierzchni wskazanej działki, czy też odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych. Z kolei organ II instancji dostrzegając obowiązek wystąpienia o dokonanie uzgodnienia przez starostę jako organu mającego odpowiednią wiedzę w zakresie wykonywania zadań dotyczących uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy błędnie uznał, że już z samego faktu, że będąca przedmiotem postępowania działka stanowi fragment rozległego zwartego kompleksu rolniczego, uzgodnienie takie nie jest konieczne. W ocenie Sądu, wobec jednoznacznego brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp nie było rzeczą ani Wójta, ani Kolegium samodzielne decydowanie, czy w niniejszej sprawie należało się zwrócić o uzgodnienie do starosty, czy też nie. W przeciwnym razie zanegowana zostałaby sama istota procedury uzgodnieniowej, skoro właściwy do rozstrzygnięcia sprawy organ sam mógłby zadecydować o potrzebie uzgodnienia i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Poza tym należy podkreślić, że uzyskanie stanowiska organu współdziałającego nie jest niezależne od tego, czy organ zamierza wydać decyzję pozytywną, czy negatywną.

Na marginesie powyższych uwag Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 494/10, na który powołały się organy obu instancji, został uchylony w trybie kontroli instancyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10. W orzeczeniu tym NSA nie podzielając poglądu zawartego w wyroku sądu I instancji wskazał, że nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie zostawia pola do wykładni rozszerzającej. Ustawodawca wyraźnie łączy w jedną całość granice uwzględnianego obszaru ze zmianą jego przeznaczenia, czyli nakazuje ograniczanie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działek inwestora. Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. W ocenie Sądu przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu. Wskazane powyżej rozumienie "zwartego obszaru projektownego" łączy wyraźnie granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia nakazując ograniczanie powierzchni dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia tylko do działki inwestora. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wypowiedziany przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 219/12, że przyjęcie prostej i słusznej reguły zgodnie z którą kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas objęte wymogiem zawartym w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny. Z tego względu obowiązkiem organu w każdej konkretnej sprawie pozostaje rozważenie, czy inwestor występując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zmierza do obejścia przepisów dotyczących zasad funkcjonowania zwartego obszaru projektowanego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, które nie zostały powyżej rozważone, w ocenie Sądu okazały się one zasadne. Skarżący zasadnie podkreślił, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. organ I instancji jedynie w odniesieniu do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp uznał, że nie została ona spełniona w niniejszej sprawie. Z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wniosek skarżącego spełnia wymogi zarówno kontynuacji funkcji zabudowy (zabudowa magazynowo-biurowa), dostępu do drogi publicznej – drogi gminnej o nr ewid. działki 86/31, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego, decyzja pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle ustaleń organu I instancji za niezrozumiałe należało uznać ustalenia poczynione przez Kolegium, dotyczące braku kontynuacji funkcji zabudowy oraz braku nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy. Ustalenia te pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji materiałem dowodowym, który nie został uzupełniony w trybie art. 136 kpa przez SKO. W tym sensie rację ma skarżący formułując zarzut naruszenia art. 8 kpa, polegający na wydaniu przez organy obu instancji odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamości stanu faktycznego i prawnego, co nie sprzyja budzeniu zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz stosowanych przezeń regulacji prawnych (por. też B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 65-66). Uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 107 §3 kpa polegający na zbyt ogólnym uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć, umożliwiającym różną interpretację poczynionych ustaleń. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wskazuje w sposób jednoznaczny, które fakty organ uznał za udowodnione i na jakich oparł się dowodach, ograniczając się jedynie do braku zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Z kolei uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., przyjmując odmienne założenia od wniosków wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera konkretnych przyczyn innych ustaleń, nie dając przez to stronom postępowania oraz Sądowi możliwości weryfikacji przyjętych przez Kolegium twierdzeń.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 §1 pkt 6 kpa uchylił decyzję z dnia 3 stycznia 2012 r. oraz decyzję z dnia 25 kwietnia 2012 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien zwrócić się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp do właściwego starosty celem uzgodnienia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji powinien mieć również na uwadze, że wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 494/10 pogląd na temat rozumienia zwartego obszaru projektowanego nie został podzielony przez NSA w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, co powinno skłonić Wójta do rozważenia zasadności przyjętego rozumienia wskazanego pojęcia. Organ I instancji wydając decyzję co do meritum sprawy powinien również mieć na uwadze, że jej uzasadnienie winno w oparciu o art. 107 §3 kpa spełniać wszelkie kryteria sprawdzalności oraz weryfikowalności.

W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 757 zł na którą złożyły się: 500 zł tytułem wpisu sądowego od skargi, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.