II SA/Op 346/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 31 października 2011 r., nr [...], opartą o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał B. S. rozbiórkę obiektu budowlanego – tarasu przylegającego do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], na który wejście jest z mieszkania nr [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ określił, że rozbiórce podlegają: metalowe przęsła balustrady, murowane słupki międzyprzęsłowe, płyta tarasu (element konstrukcji łącznie z wykończeniem płytkami ceramicznymi) oraz ściany wykonane z bloczków stanowiące wsparcie dla płyty tarasu. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęta postępowaniem budowla w postaci tarasu wzniesiona została w 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorka –B. S. – uzyskała przed rozpoczęciem robót pozwolenie na montaż drzwi balkonowych. Ponadto dokonała zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu przed mieszkaniem, które to roboty wykonywane były bez dokumentacji projektowej i obejmowały wykonanie ścianek wraz z zasypaniem wnętrza tarasu, a na nich pionowej izolacji. Ściany tarasu wykonano z bloczków betonowych na wylewce betonowej o grubości 50 cm., w wykopie na głębokości ok. 80 cm. Ścianki tarasu wybudowane zostały z 5 warstw bloczków, z czego 2 warstwy w gruncie i 3 ponad teren. W trakcie robót dokonano również zagęszczenia wewnątrz tarasu pospółką żwirową. Organ wskazał, że ścianki tarasu nie zostały powiązane z konstrukcją tarasu i są oddylatowane. Góra tarasu ułożona jest z płytek mrozoodpornych. Wykonano też pięć słupków z cegły klinkierowej oraz zamocowano metalowe przęsła. Dokonując na podstawie art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego kwalifikacji obiektu objętego postępowaniem określonego jako "taras", organ uznał, że zasadne i możliwe jest zakwalifikowanie go jako odrębnej budowli (poprzez oddylatowanie płyty konstrukcyjnej tarasu od budynku), trwale związanej z gruntem, podlegającej regulacjom prawa budowlanego, a przy tym o funkcji użytkowej służącej przypisanemu lokalowi oraz wyłącznie dysponentom lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], na który wejście jest z mieszkania nr [...]. Podkreślił przy tym, że bez znaczenia dla kwalifikacji tarasu jako budowli jest posiadanie fundamentu jako odrębnego elementu konstrukcyjno-technicznego, gdyż istotny jest fakt związania z gruntem. Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniu strony, nie sposób uznać wykonanych robót za utwardzenie terenu, na które wymagane jest jedynie zgłoszenie. Wyjaśnił, że utwardzeniem gruntu są proste czynności polegające np. na nawiezieniu odpowiedniej frakcji (kamienisto-żwirowej) obcej i zmieszanie z gruntem rodzimym oraz ich zagęszczenie poprzez rozwalcowanie. Natomiast w rozpatrywanej sprawie została wzniesiona odrębna budowla związana z lokalem mieszkalnym, wznosząca się na ok. 0,50 m nad teren oraz na głębokość ok. 0,80 m, której nie można uznać za utwardzenie gruntu. Zdaniem organu, obiekt powstał bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, a to obligowało do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, przeciwdziałającego popełnionej samowoli i dokonania oceny co do możliwości doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu podjęto działania polegające m.in. na skierowaniu do strony wezwania o informację odnośnie spełnienia warunków w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Organ wystąpił też do Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z zapytaniem, czy strona występowała z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. W wyniku tego ustalono, że działka, na której wykonano taras, położona jest w obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ponadto dla przedmiotowej inwestycji nie było prowadzone postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy, ani też nie został złożony wniosek o jej wydanie. Strona złożyła jedynie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wolnostojącego przydomowego ogrodu zimowego o powierzchni zabudowy 16,5 m2. W ocenie organu, ta okoliczność pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia. Na tej podstawie organ uznał, że w sprawie nie został spełniony żaden z warunków określonych w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy Prawo budowlane, dopuszczających prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Odnośnie przesłanki określonej w z art. 48 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczącej dopuszczalności wszczęcia procedury legalizacyjnej, organ wskazał, że przedmiotowy taras narusza § 319 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym dodał, że naruszenie to jest usuwalne. Dotyczy bowiem braku stosownych spadków określonych w tym przepisie, co zostało ustalone w trakcie czynności kontrolnych i oględzin, a zatem możliwe jest doprowadzenie tarasu do stanu zgodnego ze wskazanym unormowaniem poprzez dokonanie stosownych robót. Jednak z uwagi na to, że taras został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania terenu i stosownej decyzji o warunkach zabudowy, zasadnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę.

Od decyzji tej odwołanie wniosła B. S., reprezentowana przez pełnomocnika. Podniosła, że docelowym jej działaniem jest budowa ogrodu zimowego (oranżerii), na którą zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenia na budowę, a wyłącznie zgłoszenie. Zarzuciła, że dokonując oceny charakteru robót organ nie uwzględnił faktu, iż poczynione przez nią działania są etapem wstępnym do wybudowania ogrodu zimowego. Wyjaśniła, że całość inwestycji podzielona została na etapy, z których pierwszy obejmował zgłoszenie zamiaru wykonywania robót mających na celu utwardzenie gruntu i przygotowanie "bazy" pod budowę oranżerii. Założeniem bowiem było stworzenie tarasu tzw. naziemnego, co do którego wymagane jest jedynie zgłoszenie i na tej podstawie zostały wykonane prace budowlane. Stwierdziła, że dokonała utwardzenia gruntu, co polegało na wylaniu betonu oraz obłożeniu płytkami. Kolejne etapy obejmowały natomiast zebranie środków finansowych i wybranie oferty projektu ogrodu zimowego oraz złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ogrodu zimowego. Uzyskanie tej decyzji umożliwi natomiast dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oranżerii i w efekcie – wybudowanie ogrodu zimowego (oranżerii). Dlatego też aktualny stan inwestycji (taras) jest tylko etapem przejściowym i w związku z tym nawet jeśli organ stwierdził zaistnienie samowoli budowlanej, to powinien dążyć do zalegalizowania zrealizowanej inwestycji, a przy tym poinformować stronę o skutkach niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz o ewentualnym orzeczeniu rozbiórki. Tymczasem wezwanie organu, dotyczące posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tarasu, nie zawierało informacji o podjęciu działań zmierzających do legalizacji lub wydania decyzji o rozbiórce. Za nieprawidłowe odwołująca uznała również wydanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Pismem z dnia 23 marca 2012 r. pełnomocnik B. S. poinformował organ odwoławczy o powtórnym złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wolnostojącego przydomowego ogrodu zimowego i dołączył jego kopię. Wniósł o zawieszenie postępowania do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Następnie, wraz z pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. przedłożył kopię "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania" w sprawie dotyczącej złożonego wniosku i podtrzymał żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 10 maja 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, w oparciu o art. 3 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, że w zakresie kwalifikacji inwestycji dopuszczalne i usprawiedliwione jest zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż zawarta w nim definicja budowli spełniona jest poprzez oddylatowanie płyty konstrukcyjnej tarasu od budynku. Jest ona trwale związana z gruntem oraz służy funkcjonalnie przypisanemu lokalowi i osobom w nim zamieszkałym. Bez znaczenia dla kwalifikacji tarasu jako budowli jest natomiast posiadanie fundamentu jako odrębnego elementu konstrukcyjno-technicznego. Następnie organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania wykonanych robót za utwardzenie terenu i należy przyjąć, że powstały obiekt budowlany, jakim jest taras, został samowolnie wykonany przez stronę. W związku z zaistnieniem samowoli budowlanej, stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, zbadana została możliwość legalizacji wykonanych robót i podjęto w tym celu działania zmierzające do ustalenia czy inwestorka występowała z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji i czy decyzja taka została wydana. Z informacji uzyskanych przez organ pierwszej instancji wynika, że strona wprawdzie złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale nie dla przedmiotowego tarasu, lecz dla wolnostojącego przydomowego ogrodu zimowego o powierzchni zabudowy 16,5 m2. Na gruncie rozpatrywanej sprawy okoliczność ta pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dopiero po stwierdzeniu istnienia możliwości legalizacji samowoli budowlanej wstrzymuje się postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, zobowiązując inwestora do przedstawienia określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) i po spełnieniu nałożonych obowiązków nalicza opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 2 tej ustawy). Odnosząc się natomiast do zarzutu przedwczesnego wydania decyzji o rozbiórce, organ stwierdził, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które stanowiłoby przesłankę do zawieszenia postępowania, gdyż wniosek strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy innego zamierzenia budowlanego niż będące przedmiotem postępowania.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, B. S., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła od dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących ogrodu zimowego. Podniosła, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny poprzez błędne ustalenie, że wybudowanie tarasu nie było utwardzeniem gruntu, ale wymagało pozwolenia na budowę, jak również poprzez pominięcie faktu, że był to jedynie pierwszy krok w inwestycji mającej na celu wybudowanie ogrodu zimowego, czyli obiektu budowlanego, dla którego wzniesienia nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że dokonane utwardzenie gruntu jest budowlą oraz naruszenie art. 48 w zw. z art. 49 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki bez przeprowadzenia postępowania mającego na celu legalizację ewentualnej samowoli budowlanej. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że wykonane prace polegały wyłącznie na utwardzeniu gruntu i przeprowadzone zostały zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Ponadto podniosła, że organ powinien dążyć do zalegalizowania zrealizowanej inwestycji i w trakcie postępowania informować stronę o skutkach jej działania bądź zaniechania.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 346/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski i argumentację w niej zawartą. Zaakcentował, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i następne pisma organu, dotyczyły postępowania w sprawie budowy tarasu, a nie rozbiórki czy legalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast na zasadzie art. 135 P.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uwzględnienie skargi, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego tarasu. Powstała w niniejszej sprawie kwestia sporna sprowadza się natomiast do kwalifikacji prawnej wybudowanego przez skarżącą obiektu, jego legalności oraz prawidłowości zastosowania trybu legalizacji budowy, określonego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustawa Prawo budowlane, na podstawie której podjęto zaskarżoną decyzję, w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady podejmowania w tych sprawach działań przez organy administracji publicznej. W art. 28 ust. 1 tejże ustawy ustanowiono ogólną zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyłączenia od tej zasady dopuszczalne są jedynie w przypadkach określonych w art. 29-31 omawianej ustawy. Dla przeprowadzenia oceny legalności wykonanych już robót budowlanych konieczne jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności ich zakresu oraz dokonania prawidłowej ich kwalifikacji, w celu ustalenia, czy na ich wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę i czy były one dokonane w warunkach samowoli budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu, a jego przedmiotem była budowa tarasu przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], na który wejście jest z mieszkania nr [...] i dotyczyło legalności tej budowy. W celu ustalenia charakteru wybudowanego obiektu oraz trybu postępowania, organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonał kontroli obiektu i jego oględzin oraz przesłuchał świadka będącego wykonawcą robót.

W wyniku czynności wyjaśniających ustalono ponadto, iż obiekt ma postać tarasu trwale związanego z gruntem, jego konstrukcja jest oddylatowana od budynku. W wykonanym wykopie na głębokości 80 - 90 cm. Dokonano wylewki z betonu, wymurowano na niej ścianki tarasu z bloczków betonowych, tj. 5 warstw bloczków, z czego 2 warstwy w gruncie i 3 ponad teren. W części podziemnej ściana wokół tarasu posiada izolację. Taras ma również ułożone zbrojenie. Na górze tarasu, wykonanej z płyty betonowej, na której ułożono płytki mrozoodporne, wzniesiono pięć słupków z cegły klinkierowej oraz zamocowano między nimi metalowe przęsła.

Biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót, jak również usytuowanie obiektu objętego postępowaniem, jego stabilność oraz sposób wykonania i związania z gruntem, a także z budynkiem, zdaniem Sądu uznać należy, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji tego obiektu uznając, iż mieści się on w pojęciu budowli zawartym w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i może zostać nazwany tarasem. Katalog budowli ma charakter otwarty, zatem zasadne i możliwe jest zakwalifikowanie opisanego tarasu do tej kategorii obiektów budowlanych. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "taras", niemniej jednak uwzględniając językowe znaczenie tego terminu stwierdzić należy, że taras oznacza m.in. odkrytą, płaską część budynku, otoczoną balustradą, umieszczoną na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. St. Dubisza, t. 4., Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 24). Zauważyć przyjdzie, że nawet kwalifikacja wykonanego obiektu jako części budynku, prowadziłaby do uznania, że nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego i w konsekwencji - do zastosowania tej samej normy prawnej z art. 28 ustawy Prawo budowlane, dotyczącej wymogu posiadania pozwolenia na budowę oraz art. 48 tej ustawy dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, która twierdzi, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do utwardzenia terenu, a nie do budowy tarasu. Dostrzec trzeba, że roboty te polegały na wykonaniu funkcjonalnej całości, tj. obejmującej zarówno murek oporowy, płytę betonową oraz balustradę z przęseł metalowych i słupki z cegły klinkierowej. Z tego względu, zgłoszenie przez skarżącą prac polegających wyłącznie na utwardzeniu gruntu nie mogło mieć wpływu zarówno na ocenę charakteru faktycznie wykonanych robót budowlanych, jak i na ocenę ich legalności. Zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych innych niż te, jakie zostały rzeczywiście wykonane. Powyższy stan faktyczny i prawny przesądza o tym, że przedmiotowe roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej. O ile dopuszczalne jest sytuowanie ogrodów zimowych na istniejących odkrytych tarasach, to jednak odróżnić należy budowę tarasu od budowy ogrodu zimowego. Wspomnieć można, że istotną cechą ogrodu zimowego jest wykonanie jego dachu i ścian jako konstrukcji przeszklonej, osadzonej na metalowym bądź drewnianym stelażu. W niniejszej sprawie powstała natomiast budowla spełniającą funkcję tarasu. Twierdzenie, że inwestorka zamierza w przyszłości przeprowadzić na tymże tarasie roboty zmierzające do wykonania ogrodu zimowego, pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji istniejącego obecnie obiektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organów w postępowaniu administracyjnym jest dokładne ustalenie stanu faktycznego i na tej podstawie dokonanie oceny zgodnie z przepisami prawa. Ustalając charakter obiektu, obowiązkiem organów było zatem uwzględnienie istniejącego stanu faktycznego, a nie subiektywnej oceny inwestorki. Oznacza to, że dokumenty wskazane w skardze, takie jak: zgłoszenie zamiaru wykonania utwardzenia gruntu przy budynku oraz złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wolnostojącego przydomowego ogrodu zimowego nie mogły mieć wpływu na kwalifikację obiektu na gruncie przepisów prawa budowlanego. Mogły one dowodzić jedynie zamiarów strony, natomiast to, w jaki sposób określono w nich przedmiot, pozostawało bez znaczenia dla dokonanej w sprawie oceny.

Wobec faktu złożenia w skardze wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez Sąd w trybie powyższego przepisu jest zatem dopuszczalne w razie spełnienia dwóch warunków, z których pierwszym jest brak możliwości rozstrzygnięcia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości. Wskazywane w skardze dowody nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przekonaniu Sądu, na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, dotyczącej samowolnej budowy tarasu, nie zachodziły istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy, które uzasadniałyby dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy dla ogrodu zimowego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Fakt wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o decyzję w sprawie warunków zabudowy dla ogrodu zimowego był znany organom w toku postępowania administracyjnego. Słusznie organy przyjęły, że okoliczność ta nie ma w sprawie znaczenia, gdyż dotyczy obiektu innego niż ten, jaki został faktycznie wykonany. W związku z tym Sąd oddalił przedmiotowy wniosek dowodowy, a więc formalnie wniosek ten został rozpoznany, zatem zastrzeżenie pełnomocnika skarżącej wniesione do protokołu posiedzenia jest nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie organy decyzyjne właściwie oceniły efekt robót, które ostatecznie doprowadziły do wykonania obiektu budowlanego, określonego w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, mającego postać tarasu. Bezspornie ustalono, że skarżąca nie posiadała pozwolenia na budowę tarasu, którego budowa nie została, na mocy art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane, wyłączona od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Orzekające organy obu instancji prawidłowo więc przyjęły, że budowa tarasu stanowiła samowolę budowlaną, zaś okoliczność ta obligowała do wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, postępowanie legalizacyjne w rozpoznawanej sprawie nie zostało jednak przeprowadzone w sposób zgodny z unormowaniami zawartymi w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W świetle ust. 1 tego przepisu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację, określone w art. 48 ust. 2, tj. gdy dokonana samowolnie budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie potwierdzenia przez organ powyższych okoliczności, wstrzymuje on postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ma to miejsce wówczas, gdy roboty te nie zostały zakończone. Jeśli zatem budowa jest już ukończona, orzekanie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie jest konieczne. Wydając powyższe postanowienie, organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W świetle tych regulacji, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero w sytuacji, gdy legalizacja nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obwarowania, jest zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce. Nakazanie rozbiórki jest wówczas obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nie jest uprawniony do wydania nakazu rozbiórki, przy czym przepis art. 48 ust. 3 omawianej ustawy określa czynności organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej sprowadzające się do nałożenia na inwestora obowiązków dotyczących przedstawienia wskazanych dokumentów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaktualizowały się przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Organ poucza o skutkach niezastosowania się do obowiązków nałożonych trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dopiero niespełnienie ich przez inwestora w wyznaczonym terminie, z mocy art. 48 ust. 4 tej ustawy skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki.

Powyższe prowadzi również do wniosku, że zachowania organu w procesie legalizacyjnym są uregulowane wprost w przywołanych wyżej przepisach ustawy Prawo budowlane. Gdy na danym terenie brak jest planu miejscowego i należy dokonać oceny zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jednocześnie organ uzna, że spełniona jest przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to rozstrzygnięcie z art. 48 ust. 1 powinno opierać się pośrednio na przepisach art. 48 ust. 2 i ust. 3 omawianej ustawy.

W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (LEX nr 322829) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że istnieje możliwość ubiegania się przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu także w toku postępowania wszczętego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. To z kolei oznacza, że w przypadku, gdy zostanie spełniony warunek z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc wówczas gdy organ uzna, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W szczególności powinien w pierwszym rzędzie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia, w rozsądnym terminie, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że regulacje z art. 48 ustawy Prawo budowlane mają na celu stworzenie inwestorowi przede wszystkim możliwości legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości obligują organ do nakazania rozbiórki. W toku postępowania legalizacyjnego organ nie może pomijać naczelnych zasad wynikających z art. 8 K.p.a. (pogłębiania zaufania do organów państwa) i art. 9 K.p.a. (udzielania informacji). Organ nadzoru budowlanego powinien dokładnie wyjaśnić inwestorowi kwestie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania legalizacyjnego, wyznaczyć realny termin jej przedłożenia oraz poinformować o konsekwencjach niewykonania tego obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które jest pierwszym aktem w procesie legalizacji. Po uzyskaniu od Prezydenta Miasta [...] informacji, że dla terenu objętego budową tarasu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ wystosował do skarżącej jedynie wezwanie, w trybie art. 50 K.p.a., do złożenia wyjaśnień odnośnie posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Uzyskał także od Prezydenta Miasta [...] informację, że dla skarżącej nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tarasu, jak również skarżąca nie złożyła wniosku w tym przedmiocie. Organ nadzoru budowlanego nie powiadomił strony o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania legalizacyjnego oraz konsekwencjach braku takiej decyzji. Ponadto, wobec przedłożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy ogrodu zimowego, nie wyjaśnił stronie przed wydaniem nakazu rozbiórki, że dla dokonania legalizacji wykonanego tarasu konieczne jest posiadanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego obiektu. W związku z tym, za zasadny uznać należy zarzut skargi, że brak prawidłowych działań organów w zakresie realizacji zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, uniemożliwił skarżącej dokonanie legalizacji budowy.

W ocenie Sądu, działanie organu polegające na zaniechaniu wydania postanowienia uznać należy za naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także art. 8 i art. 9 K.p.a.

Podkreślić trzeba, że skoro można uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, to udzielenie stronie informacji w tym przedmiocie ma szczególne znaczenie dla legalizacji budowy, a organ - dążąc do legalizacji samowoli - powinien umożliwić stronie jej uzyskanie, zwłaszcza w sytuacji, gdy uzna, że spełniona została przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero ustalenie, że przesłanka ta nie została spełniona, wyklucza legalizację i zwalnia organ z obowiązku dokonania oceny co do zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Dopuszczalność legalizacji samowoli uwarunkowana bowiem jest łącznym spełnieniem przesłanek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Ocena co do zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy możliwa jest dopiero wówczas, gdy inwestor będzie taką decyzję posiadał.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że taras objęty postępowaniem narusza § 319 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jednak naruszenie to jest usuwalne. Oznacza to, że w ocenie organu spełniona została przesłanka legalizacji z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie sposób doszukać się oceny w tym zakresie, jednak skoro utrzymano nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że jest ona prawidłowa, to przyjąć należy, że organ odwoławczy zgodził się również i z tą oceną. Stwierdzenie spełnienia warunku z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego obligowało organ do nałożenia na stronę postanowieniem obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie tego postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozwoliłoby skarżącej na skorzystanie z prawa do zalegalizowania wykonanego tarasu. Zaakcentować trzeba, że legalizacja na podstawie art. 48 omawianej ustawy jest uprawnieniem inwestora i to od niego zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta. Organ natomiast powinien umożliwić stronie dokonanie legalizacji.

Zauważyć trzeba, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego składała wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, choć bezskutecznie, bo nie w przedmiocie tarasu. Nie posiadała jednak rozeznania co do okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Można zasadnie twierdzić, że gdyby organ w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na stronę obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i w sposób właściwy sprecyzował, na czym ma polegać jego realizacja, w tym dokładnie wyjaśnił, w jakim przedmiocie decyzja ta powinna być wydana, a także jakie są konsekwencje niezrealizowania tego nakazu, to strona miałaby możliwość ten obowiązek spełnić. Wskazane powyżej naruszenie uniemożliwiło prawidłowe dokonanie oceny zrealizowanej budowy pod kątem art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Nie było to jedyne dostrzeżone przez Sąd uchybienie w toku postępowania. Otóż po wniesieniu odwołania skarżąca w piśmie z dnia 23 marca 2012 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, który to wniosek podtrzymała w piśmie z dnia 20 kwietnia 2012 r. Wniosek ten nie został jednak przez organ odwoławczy w sposób formalny załatwiony. Wprawdzie zgodzić należy się ze stanowiskiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ogrodu zimowego nie mogło w niniejszej sprawie stanowić przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie tej sprawy, niemniej jednak organ odwoławczy powinien rozpoznać wniosek skarżącej, wydając w tym przedmiocie stosowne postanowienie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania legalizacyjnego w zakresie dokonania pełnej oceny co do spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym umożliwienia skarżącej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym (tarasu). Kolejne czynności organu uzależnione będą od podjętych przez skarżącą działań.