I SA/Op 335/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 31 marca 2011 r. skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej pełnomocnik C. P. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 229 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "K.p.a." oraz art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz 74 ze zm.) – dalej "u.s.u.s." wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2000 r. do maja 2003 r. - w łącznej kwocie 138.890,53 zł.

Uzasadniając swój wniosek pełnomocnik strony stwierdził, że wskazana wyżej decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. W jego bowiem ocenie Prezes ZUS rozpatrując wniosek strony w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek był związany granicami złożonego wniosku, a mimo to orzekając o odmowie umorzenia dokonał ponownego ich ustalenia. Dokonując ustalenia wysokości ciążących na wnioskodawcy należności pominął jednak wcześniej wydane decyzje odnoszące się do wymiaru składek, w tym decyzję z dnia 11 marca 2002 r., gdzie określono ich łączna wysokość na kwotę 95.226,81 zł oraz decyzję z dnia 14 sierpnia 2003 r., gdzie mowa jest o kwocie łącznej należności w wysokości 74.887,31 zł. Odwołując się do treści art. 7 K.p.a. pełnomocnik strony uznał za rażące naruszenie tego przepisu wydanie decyzji, w której ponownie, bez podstawy prawnej, wbrew treści złożonego wniosku, a także wbrew wcześniejszym decyzjom określającym wysokość przedmiotowych składek, organ ponownie orzekł o ich wysokości. Taki postępowanie narusza ponadto– w jego ocenie - art. 8 K.p.a. i art. 28 u.s.u.s.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej powołując przepisy art. 61a § 1 w związki z art. 156 § 1 pkt 2 oraz 180 K.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ZUS Nr [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Wskazując na treść art. 66 ust. 2 u.s.u.s.(obowiązującą od dnia 21 maja 2009 r.) organ wywiódł, że nadzór ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego nad zgodnością działań ZUS z obowiązującymi przepisami nie może dotyczyć spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji indywidualnych, a taką jest niewątpliwie decyzja Prezesa ZUS Nr [...], której stwierdzenia nieważności domaga się strona. W konsekwencji Minister Pracy i Spraw Socjalnych odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając wniosek pełnomocnika strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r. powołując w podstawie swojego orzeczenia przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. uchylił swoje poprzednie postanowienie z dnia 21 lipca 2011 r. i przekazał wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS Nr [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. – Prezesowi ZUS do rozpatrzenia, jako organowi właściwemu w sprawie.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r. Prezes ZUS działając w oparciu o przepisy art. 83a ust. 2, art. 83b ust. 1, art. 67 ust. 1 pkt 2 i art. 123 u.s.u.s. – Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm. – oraz art. 61a w związku z art. 180 § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezesa ZUS Nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ po obszernym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, jednak zgodnie z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 180 K.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania. Zatem – w ocenie organu – przepis ten potwierdza, że do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy K.p.a., choć są od tej reguły wyjątki przewidziane w przepisach ubezpieczeniowych. Wyjątkiem od reguły ustanowionej w art. 157 § 2 K.p.a uznającej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jest przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s., gdyż ten ostatni przepis, jako lex specialis wyłącza w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosowanie art. 157 § 2 K.p.a. Skoro tak, to w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na żądanie strony. Powołany bowiem art. 83a ust. 2 u.s.u.s. pozwala jedynie na weryfikację przez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wg reguł określonych w postępowaniu administracyjnym wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, a stanowisko takie – zdaniem organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 3.07.2008r., sygn. akt II GSK 240/09, czy wyrok SA z dnia 16.09.2009r., sygn. akt I UK 109/09).

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem pełnomocnik strony wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS Nr [...] z dnia 31 stycznia 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres od lipca 2000 r. do maja 2003 r., w łącznej kwocie 1138.890,53 zł.

Stwierdził, że z przyjętą przez ZUS interpretacją art. 83a ust.2 u.s.u.s., która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie można się zgodzić. Nie kwestionując, iż wskazany przepis wyłącza w zakresie i na warunkach w nim określonych stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak wyłączenie to – w jego ocenie – nie ma zastosowania do postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej umorzenia zaległości z tytułu składek. Dyspozycja wskazanego art. 83a ust. 2 u.s.u.s. odnosi się bowiem do decyzji, od których przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a od decyzji Nr [...], której stwierdzenia nieważności domaga się strona, przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie przepisów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego i z takiej też procedury strona skorzystała. Zatem do stwierdzenia nieważności tej decyzji mają zastosowanie przepisy K.p.a., a nie szczególne uregulowanie wynikające z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., które odnosi się wyłącznie do decyzji, od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu wg zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Natomiast od decyzji o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, gdyż strona ma jedynie prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS, a do rozpatrzenia takiego wniosku mają zastosowanie przepisy określone w procedurze administracyjnej.

W dalszej kolejności pełnomocnik strony przytoczył argumenty, które – w jego ocenie – winny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] z dnia 31 stycznia 2005 r.

Decyzją z dnia 6 lipca 20012 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w całej rozciągłości podtrzymał swoje stanowisko i wywody przytoczone na jego poparcie.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik C. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając jej naruszenia przepisów art. 66 ust. 5, art. 83a ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i art. 157 § 2. Również i pełnomocnik skarżącego stawiając powyższe zarzuty powtórzył argumenty prezentowane na wcześniejszych etapach postępowania.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, konsekwentnie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej o odmowie umorzenia należności z tytułu skałek na ubezpieczenie społeczne. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ oparł się na treści art. 83a ust. 2 u.s.u.s. i wywiódł, że przepis ten w odniesieniu do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych wyłącza stosowanie przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, i z tego też powodu ostateczna decyzja w sprawie ubezpieczeniowej może zostać zweryfikowana w nadzwyczajnym trybie postępowania wyłącznie z urzędu i tylko wtedy, gdy od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Powołany przepis wyłącza zatem w tego rodzaju sprawach stosowanie zasad określonych w art. 157 § 2 K.p.a., a co za tym idzie, nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej na wniosek strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku.

Przeciwnie argumentowała natomiast strona skarżąca twierdząc, że skoro od decyzji odmawiającej umorzenia składek na ubezpieczenie nie przysługuje dowołanie do sądu powszechnego, to do wzruszenia takiej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie ma zastosowania ograniczenie wynikające z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., a postępowanie takie jest prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem może ono być wszczęte i toczyć się nie tylko z urzędu, ale również i na wniosek strony.

Rozstrzygając zaistniały w mniejszej sprawie spór, w pierwszej kolejności odwołać należy się do treści art. 83 ust. 2 u.s.u.s., który to przepis przewiduje, iż od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie takie przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie, o czym stanowi ust. 3 tego artykułu. Powyższe uregulowania przekonują, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje na drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych). Ustanowiono więc regułę, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do kategorii spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów regulujących postępowanie cywilne. Jednakże od tak przyjętej zasady, w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przewidziano wyjątek, gdyż jak stanowi ten przepis od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie oznacza zatem, że od zasady sądowej kontroli decyzji wydanych w sprawach ubezpieczeń społecznych przewidziane zostało odstępstwo, gdyż w ściśle określonych kategoriach spraw (przyznanie i odmowa przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne) droga odwołania do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie przysługuje. Jednakże strona niezadowolona z wydanej w tych kategoriach spraw decyzji może wystąpić do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wszczętego tym wnioskiem postępowania stosuje się odpowiednio reguły postępowania administracyjnego określone w K.p.a. Od decyzji Prezesa ZUS wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, stosownie do art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270) – dalej "P.p.s.a.". Oznacza to tym samym, że decyzje w ściśle określonych kategoriach spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych wyłączone zostały spod kontroli sądu powszechnego, a poddane zostały kontroli sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu przewidzianych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, środków zaskarżenia.

Zauważyć też trzeba, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia w art. 123 kolejną regułę, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa ta (u.s.u.s.) stanowi inaczej. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 180 § 1 K.p.a., który stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

Z takim też odmiennym od reguł przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowaniem odnoszącym się do wzruszania ostatecznych decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych mamy do czynienia w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzje ostateczne ZUS od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis stanowi niewątpliwie lex specialis w odniesieniu do zasad ogólnych wzruszania ostatecznych decyzji w trybach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156 – 158). Z przytoczonego uregulowania art. 83a ust. 2 u.s.u.s. wynika, że decyzja ostateczna w sprawie ubezpieczeniowej może zostać unieważniona na zasadach określonych w K.p.a., ale tylko wtedy, gdy nie zostało wniesione od niej odwołanie do sądu, a ponadto może to nastąpić tylko w postępowaniu wszczętym z urzędu. Rację ma zatem organ, że w tym trybie nie może zostać wzruszona ostateczna decyzja z inicjatywy strony, na jej wniosek. Bowiem taki niosek strony może być uważany co najwyżej, za swoistego rodzaju sygnał (prośbę), że w zaistniałym przypadku wystąpiły podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej, jednakże - co już wyżej powiedziano - postępowanie to formalnie może być wszczęte tylko z inicjatywy organy (z urzędu). Po drugie wzruszenie ubezpieczeniowej decyzji ostatecznej może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja ta nie była uprzednio poddana kontroli sądowej, na skutek wniesienia od niej odwołania. Te drugi warunek (nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu) oznacza, że z urzędu może być podjęte postępowanie o unieważnienie decyzji tylko w tej kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s. przewidziano możliwość jej zaskarżenia przez wniesienie odwołania. Zatem przewidziane w tym przepisie wzruszenie ostatecznych decyzji poprzez uchylenie, zmianę lub unieważnienie nie może dotyczyć tej kategorii spraw, od których w drodze wyjątku, nie przewidziano wniesienia odwołania od decyzji do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, tj. nie może dotyczyć spraw załatwionych przez wydanie decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, a więc kategorii spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., bo od tych spraw odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, gdyż strona ma prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS, zaś ewentualnie w następnej kolejności prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym miejscu można odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1333/11(Lex nr 1218170), w którym Sąd ten stwierdził, że "sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 k.p.c.). W tych sprawach właściwy jest sąd powszechny, z wyjątkiem spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności (art. 83 u.s.u.s.). Odnosi się to także do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy. Jeżeli bowiem określony rodzaj spraw należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w tych sprawach wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, a od decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego" (por. także postanowienie NSA Z dnia 11.01.2012r., sygn. akt II GSK 1438/11, Lex nr 1113708).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których przepisy nie przewidują możliwości wniesienia odwołania od decyzji do sądu powszechnego, reguły przewidziane w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, nie mają zastosowania. Wyłączenie to dotyczy spraw wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., tj. spraw o przyznanie świadczenie w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności. W tych kategoriach spraw wzruszenie ostatecznych decyzji przez stwierdzenie ich nieważności – w których to sprawach na zasadzie odstępstwa od reguły, odwołanie do sądu nie przysługuje – może nastąpić wyłącznie na zasadach ogólnych, określonych w przepisach art. 156 – 158 K.p.a., a w konsekwencji tego, do kontroli legalności decyzji wydanych w tym trybie uprawniony jest sąd administracyjny. Podzielenie innego stanowisk, w tym prezentowanego przez organ w niniejszej sprawie, prowadziło by do wniosku, że w sprawach określonych w art. 83 ust. 4, a więc między innymi w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, o co ubiegała się strona, wyłączona byłaby prawna możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w tym nadzwyczajnym trybie.

Całokształt przedstawionych okoliczności spowodował, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, w tym art. 83a ust. 2 u.s.u.s. oraz art. 157 § 2 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i co Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na uwadze w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie określające, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana znajduje oparcie w treści art. 152 P.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach w treści art. 200 P.p.s.a. i § 14 ust. 2pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).