II SA/Po 833/12

Uzasadnienie

Starosta decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak[...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. A., w kwocie [...] złotych za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,4421 ha, położoną we wsi W., zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy, z przeznaczeniem na drogę publiczną na mocy decyzji Wójta Gminy z [...] lipca 2000 r., znak[...], wydanej na wniosek właściciela (pkt I decyzji) oraz o zobowiązaniu Gminy do wypłaty wnioskodawcy wskazanej kwoty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (w pkt II).

W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowe działki :

zostały przeznaczone w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego osiedla letniskowego O. – W. nad Jeziorem W. na tereny rekreacyjne i turystyczne;

przeszły na własność Gminy [...] sierpnia 2000 r., tj.: w dniu w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna.

Wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony 1 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Pana W. J. przy zastosowaniu § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania przedmiotowego operatu ponieważ uznał, iż jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika .

W odwołaniu wskazano m.in., iż:

organ I instancji nie uwzględnił zrzeczenia się przez A. A. w drodze umowy zawartej z Gminą odszkodowania za nieruchomość przed wydaniem decyzji podziałowej i nie umorzył postępowania,

decyzja Starosty została bezkrytycznie oparta na treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. J., bez uwzględnienia zarzutów stawianych przez Gmina

W dalszej części uzasadnienia odwołania postawiono zarzuty, że:

z treści decyzji nie wynika w oparciu o jakie kryteria Starosta dokonał oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy. Samo stwierdzenie, że jest prawidłowy pozostaje w oczywistej sprzeczności z surowymi wymogami, jakie Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej w zakresie uzasadniania decyzji (art. 107 kpa) i z jedną z głównych zasad postępowania tj. zasadą przekonywania (art. 11 kpa);

Organ nie odniósł się do zarzutów formułowanych przez wnoszącą odwołanie pod adresem operatu szacunkowego, w tym w szczególności wyboru nieruchomości do porównania;

W wyniku oddalenia wniosku Gminy o zobowiązanie biegłego rzeczoznawcy do przedstawienia ksiąg wieczystych nieruchomości przyjętych do obliczeń, Skarżący nie miał żadnej faktycznej możliwości sprawdzenia zasadności wyboru przez biegłego akurat tych nieruchomości gruntowych do porównania.

W konkluzji odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania, a ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku znak [...] na zasadzie art. 138 §1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.

W motywach przedstawiających ustalenia stanu faktycznego podano ,że Wójt Gminy w decyzji nr [...] z [...] lipca 2000 r., zatwierdził projekt podziału .nieruchomości stanowiących działki nr [...]. W wyniku podziału zostały wyodrębnione, między innymi, działki nr [...], które przeznaczono pod drogi publiczne (punkt 2 decyzji).

Pismem z 14 grudnia 2006 r. Pan A. A. wniósł do Starosty wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejście z mocy prawa na własność Gminy nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o łącznej powierzchni 0.4421 ha, położonej w obrębie wsi W., w Gminie, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Wnioskodawca wskazał również, iż uprzednio wezwał Wójta Gminy do udziału w negocjacjach w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte działki gruntu. Wójt Gminy w piśmie z 10 lutego 2006 r., stwierdził że wezwanie do negocjacji należy uznać za bezpodstawne, powołując się na fakt złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń woli o oddaniu przedmiotowej działki na rzecz Gminy bez odszkodowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2006 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z [...] lipca 2000 r zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiących działki . Natomiast w postanowieniu z [...] września 2006 r., nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy za niedopuszczalny. Minister Budownictwa w decyzji z [...] kwietnia 2007 r., znak [...], odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy nr [...] z [...] lipca 2000 r zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiących działki. Minister Infrastruktury w decyzji z [...] listopada 2007 r., znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Budownictwa z [...] kwietnia 2007 r.

Wójt Gminy w piśmie z [...] kwietnia 2009 r. znak [...] zaświadczył, że zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Przemęt nr XXXIV/183/94 z dnia 8 marca 1994 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Leszczyńskiego nr 3 poz. 22 z dnia 10 maja 1994 r., działki oznaczone numerami [...] położone w miejscowości W. (Gmina) przeznaczone były na tereny rekreacyjne i turystyczne .

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zlecono biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu ponowne sporządzenie operatu szacunkowego.

W dniu 1 marca 2012 r W. J - rzeczoznawca majątkowy, sporządził operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Biegły zastosował podejście ,porównawcze, metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań, zgodnie z § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), 11 transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, położonymi w rejonie o podobnym przeznaczeniu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium (wybrano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi).

Po przeprowadzonej rozprawie administracyjnej i stawianych pytaniach przez pełnomocnika Gminy, Rzeczoznawca majątkowy przedłożył aneks z 7 maja 2012 r. do operatu szacunkowego, uzupełniający operat o opis nieruchomości przyjętych do obliczeń.

Wskazując na powyższe ustalenia stanu faktycznego organ odwoławczy przystąpił do analizy stanu prawnego i wskazał ,że zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wobec tego, w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia, z mocy prawa, na własność właściwej, gminy, działek gruntu wydzielonych pod drogi.

W związku z powyższym, podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi jest zgromadzenie dowodów, które pozwalałyby w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przeszły, z mocy prawa, na własność właściwej gminy, czy też do takiego przejścia nie doszło.

Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Przemęt osiedla letniskowego O. – W. na Jeziorem W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Przemęt nr XI/59/99 z dnia 14 kwietnia 1999 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, przedmiotowe nieruchomości były przeznaczone na tereny rekreacyjne i turystyczne.

Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy z [...] kwietnia 2009 r., znak [...]:

działka nr [...], w części zapisana była w jednostce bilansowej - 2 KL - tereny planowanych ulic lokalnych, a w części w jednostce bilansowej 15 P - planowane parkingi publiczne;

działka nr [...] zapisana była w jednostce bilansowej 65 KD - tereny planowanych ulic dojazdowych i ciągów pieszo jezdnych;

działka nr [...] w części zapisana była w jednostce bilansowej 3 KL - tereny planowanych ulic lokalnych, a w części zapisana była w jednostce bilansowej 18 P -planowane parkingi publiczne;

działka nr [...] zapisana była w jednostce bilansowej 49 KD - tereny planowanych ulic dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych;

działka nr [...] zapisana była w jednostce bilansowej 40 KD - tereny planowanych ulic dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych;

działka nr [...] w części zapisana była w jednostce bilansowej 39 KD - tereny planowanych ulic dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych, a w części w jednostce bilansowej 17 P i 16 P - planowane parkingi publiczne.

Na mocy decyzji z [...] lipca 2000 r., nr [...], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki, a w wyniku podziału zostały wyodrębnione, między innymi, działki nr [...], które przeznaczono pod drogi publiczne (punkt 2 decyzji).

Nie ulega w ocenie organu odwoławczego wątpliwości, że przedmiotowe nieruchomości przeszły z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mianowicie: (ostateczną decyzją dokonano podziału nieruchomości, podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielone działki przeznaczone były w planie pod drogi publiczne.

Konkludując ten wątek organ odwoławczy stwierdził, że skutek postępowania o podział w postaci przejścia z mocy prawa, na rzecz Gminy, przedmiotowej nieruchomości, powoduje powstanie po stronie gminy obowiązku zapłaty odszkodowania za przejęty grunt.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), stanowi, iż starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, między innymi, w art. 98 ust. 3 u.g.n., czyli w sytuacji gdy nie zostanie uzgodniona wysokość odszkodowania między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Wójt Gminy w piśmie z 10 lutego 2006 r., odpowiadając na wezwanie A. A. do wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, oświadczył, iż nie uznaje roszczeń dotyczących wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod planowane drogi publiczne. Jednocześnie Wójt Gminy podał, iż w ramach porozumienia zawartego 25 maja 1998; r., Pan A. A. zobowiązał się do nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy wyznaczonych pod drogi działek i tym samym zrezygnował z ewentualnego odszkodowania.

Z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności i stanowi rekompensatę za nieruchomości przejęte w tym trybie. Uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości, albowiem to on utracił własność nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Odszkodowanie jest co do zasady roszczeniem z zakresu prawa cywilnego, mimo to ustawodawca w art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowił, że ustalenie odszkodowania następuje w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Jedyną przesłanką potrzebną do przyznania odszkodowania jest przejście gruntu wydzielonego pod drogę na własność gminy.

W myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy.

Wysokość odszkodowania przysługującego byłemu właścicielowi przedmiotowego gruntu stanowi w niniejszej sprawie kwestię sporną.

Zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Zaś rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa.

W tym celu organ orzekający poddał analizie operat szacunkowy sporządzony 1 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. J., uzupełniony aneksem z 7 maja 2012 r. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Zgodnie z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 i nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust.2).

W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3).

Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Natomiast zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 cytowanego powyżej aktu prawnego przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności m.in. przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

W dokonanej przez rzeczoznawcę wycenie nieruchomości, zastosowane zostało podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Z zapisu w operacie wynika, iż: "Dla potrzeb wyceny autor operatu szacunkowego zebrał informacje z aktów notarialnych, które obejmowały przeprowadzane transakcje prawem własności gruntów na terenie lokalnego i regionalnego rynku. Znikoma ilość transakcji na terenie Gminy spowodowała konieczność rozszerzenia analizy o gminy powiatów sąsiednich w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę (...).

Wstępną analizą objęto ponad dwadzieścia transakcji prawem własności gruntów wykupionych (aktami notarialnymi) pod drogi w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Przeprowadzona analiza wskazała na bardzo dużą rozbieżność cenową, ceny transakcyjne przedmiotowych gruntów oscylowały w przedziale od 1 do 60 zł/m2.

Przeanalizowano transakcje pochodzące bezpośrednio z terenów gminy i gmin powiatów sąsiednich. W toku doboru próbki transakcji do wyceny zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz normami i standardami zawodowymi wykluczono transakcje o cenach skrajnych, transakcje gruntami najmniej podobnymi do będącego przedmiotem wyceny czyli te, które miały miejsce na terenach intensywnie zurbanizowanych oraz te z większych miast (np. W.). Średnia cena w tak określonej próbce oscyluje w okolicach 18,70 zł/m2. Uznano iż jest to poziom cenowy adekwatny do cech rynkowych, jakimi charakteryzuje się przedmiot niniejszej wyceny i taką próbkę przyjęto w procesie wyceny.

Do określenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu, według stanu prawnego, techniczno-użytkowego, na dzień sporządzenia operatu, spośród transakcji kupna-sprzedaży przyjęto do końcowej analizy 11 transakcji gruntami niezabudowanymi, położonymi w rejonie o podobnym przeznaczeniu zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium (wybrano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi). Analizie poddano transakcje zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, z obszaru rynku lokalnego (strona 12 operatu).

Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji, biegły ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych (11 nieruchomości) kształtowały się w przedziale od 9,63 zł/m2 do 33,02 zł/m2. Podano, że na wartość nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zajętych lub przeznaczonych pod drogi, na lokalnym rynku decydujący wpływ mają takie cechy jak lokalizacja w wadze 45%, uzbrojenie terenu w wadze 25% i atrakcyjność gruntów przyległych w wadze 30 %.

W ten sposób cena średnia 1 m2 przedmiotowej nieruchomości została przez rzeczoznawcę majątkowego określona w kwocie 18,70 zł, zaś skorygowana cena średnia, odpowiadająca wartości rynkowej, została określona w kwocie 21,35 zł.

Całkowita wartość objętej roszczeniem odszkodowawczym nieruchomości wyniosła z kolei po zaokrągleniu 94.388,00 zł.

Dalej wyjaśniono, że biegły rzeczoznawca majątkowy, zarówno w aneksie z 7 maja 2012 r., jak i w wyjaśnieniach składanych ustnie na rozprawach administracyjnych prowadzonych przed organem I instancji udzielał szczegółowych wyjaśnień w zakresie opisu nieruchomości przyjętych do obliczeń ze wskazaniem pomiędzy jakimi podmiotami transakcje miały miejsce oraz jak przedstawiają się poszczególne transakcje pod kątem cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości.

Wojewoda dokonując oceny zebranych dowodów uznał ,że brak podstaw do zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 1 marca 2012 r. Wycena spełnia wymogi formalne wyrażone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonana analiza rynku jak i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 powyższego rozporządzenia a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów Gminy przeciwko opinii biegłego zawartych w odwołani organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora dowodu do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony.

Mając to na względzie organ drugiej instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania .

W piśmie z 24 lipca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił swoje stanowisko wyjaśniając, iż:

Za dobór próbki podobnych transakcji do wyceny odpowiada rzeczoznawca majątkowy kierując się przy tym min. dostępną wiedzą o warunkach zawierania transakcji i analizą rynku. W przedmiotowym przypadku dokonano takiej analizy i wyjaśniono, że wstępną analizą objęto ponad dwadzieścia transakcji prawem własności gruntów wykupionych (aktami notarialnymi) pod drogi w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Przeprowadzona analiza wskazała na bardzo dużą rozbieżność cenową, ceny transakcyjne przedmiotowych gruntów oscylowały w przedziale od 1 do ponad 60 zł/m . Przeanalizowano transakcje pochodzące bezpośrednio z terenów gminy Przemęt i gmin powiatów sąsiednich. W toku doboru próbki transakcji do wyceny zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz normami i standardami zawodowymi wykluczono transakcje o cenach skrajnych (w tym transakcje gruntami po 1 zł/m²), transakcje gruntami najmniej podobnymi do będącego przedmiotem wyceny czyli te, które miały miejsce na terenach intensywnie zurbanizowanych oraz te z większych miast (np. z W.). Średnia w tak określonej próbce wynosi 18,70 zł/m. Uznano iż jest to poziom cenowy adekwatny do cech rynkowych, jakimi charakteryzuje się przedmiot niniejszej wyceny i taką próbkę przyjęto w procesie wyceny. Rzeczoznawca podał, że dobór próbki do wyceny, który jest zadaniem biegłego i za który to on odpowiada, został poprzedzony gruntowną analizą rynku i sporządzono go właściwie, zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami zawodowymi;

Dalej Wyjaśniano, że liczbę, rodzaje i wagi cech (ich wysokość) ustalono na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego, uwzględniając jednocześnie przeprowadzone badania - obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości na lokalnym rynku. Analiza rynku, dostępna wiedza na temat zawieranych transakcji, wiedza fachowa oraz doświadczenie biegłego pozwoliło w przedmiotowym przypadku ustalić jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz w jakim udziale poszczególne cechy wpływają na tą wartość - wagi cech. Na stronie 13 i 14 operatu z dnia 01.03.2012 r. przedstawiono i opisano cechy rynkowe, które mają wpływ na wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, wagi tych cech i podstaw ich określenia. Przeprowadzona analiza wykazała że wśród gruntów przeznaczonych pod drogi cecha "powierzchnia gruntu" nie ma wpływu na wartość jednostkową nieruchomości. W związku z powyższym nie została ona uwzględniona w operacie;

Podano także ,że w operacie szacunkowym nie przytoczono numerów ksiąg wieczystych nieruchomości przyjętych do porównania. Rzeczoznawca podkreślił, że w przeważającej liczbie wypadków w momencie sprzedaży nieruchomości strony wnoszą dopiero o założenie nowej księgi wieczystej dla nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i choćby z tego powodu nie ma możliwości poznania tego numeru w trakcie kwerendy aktów notarialnych. Natomiast zawarte w operacie informacje o nieruchomościach przyjętych do porównania (np. nazw obrębu, numer działki) w zupełności wystarczą do ich zweryfikowania i ewentualnego ustalenia numerów ksiąg wieczystych.

Organ odwoławczy dokonując oceny wskazanego operatu podał , iż strona skarżąca nie udowodniła wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego rzeczoznawcę, a podważanie przez Gminę uzyskanych w operacie szacunkowym wartości, nie może stanowić podstawy do kwestionowania dokonanej wyceny.

Przekonanie strony skarżącej o zawyżonej wartości przedmiotowej nieruchomości, nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego, który odpowiada wymogom zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisom wykonawczym wydanym na jej podstawie i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Organ drugiej instancji podkreślił, iż na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia.

Wskazano ,że organ administracji publicznej nie jest zatem związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Organ administracji mając na względzie interes obywatela "czuwa" nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe, organ drugiej instancji dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego z 1 marca 2012 r. i stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie, stosując § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 pkt 2 prawidłowo, wycenił wartość przedmiotowej działki, wydzielonej pod drogi publiczne biorąc do porównań nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki.

Powyższe ustalenia powodują, iż omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania.

Rzeczoznawca majątkowy zarówno w samym operacie szacunkowym, aneksie do tego operatu, jak i w wyjaśnieniach złożonych na rozprawach administracyjnych, i zawartych w piśmie z 24 lipca 2012 r. w sposób logiczny i przejrzysty wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się sporządzając omawiany operat.

Podsumowując powyższe w ocenie organu odwoławczego Starosta, prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, a przyjęty do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy autorstwa Pana W. J. został sporządzony zgodnie z treścią art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i spełnia warunki zawarte w art. 156 ust. 3 ww. Ustawy.

Operat jest kompletny, a także przydatny dla celu, w jakim został sporządzony -określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania poprawności dokonanej wyceny, a tym samym podstaw do ponownego oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Ponadto na marginesie wskazano, iż strona odwołująca nie przedstawiła przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Organ II instancji wskazuje, że Starosta w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2011 r., podał, że "Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 4 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 200/08 "...dopiero z chwilą gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, znajduje zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy, a więc powstaje po stronie byłego właściciela roszczenie o odszkodowanie i dopiero na tym etapie otwiera się droga do podjęcia rokowań w przedmiocie uzgodnienia jego wysokości, a więc również zrzeczenia się prawa do odszkodowania".

Wojewoda Wielkopolski stoi na stanowisku, że nie jest możliwe zrzeczenie się roszczenia o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, jako nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed uprawomocnieniem się decyzji w wyniku, której zostały wydzielone poszczególne działki. Opinia ta znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 203/10, stwierdził, "iż prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. A zatem przewidziane w art. 98 ust. 3 cyt. Ustawy o gospodarce nieruchomościami uzgodnienia, w toku których właściciel może zrzec się odszkodowania, mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy".

Wskazano, że z akt sprawy wynika, że A. A. nie złożył skutecznego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Mając na względzie powyższe, należy uznać za bezzasadny zarzut odwołującej się strony, dotyczący umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż strona uprawniona nie wycofała wniosku o ustalenie odszkodowania, ani skutecznie nie zrzekła się tego roszczenia.

Konkludując powyższe, organ odwoławczy stwierdza, iż materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania decyzji, nadto został rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty i zwrotu kosztów postępowania.

Autor skargi zarzucił naruszenie:

art. 98 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu iż odszkodowanie należy się pomimo niezakwalifikowania danej drogi przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego do kategorii dróg publicznych

art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu ,że rokowania w przedmiocie odszkodowania z grunt przejęty pod drogi mogą nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Art. 105 §1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania administracyjnego

Art. 6 kodeksu postępowania cywilnego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem art. 11, 107 i 80 kpa.

Art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na pozbawieniu strony skarżącej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie co do zebranego materiału dowodowego, w tym co wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z dnia 24 lipca 2012 r.

Uzasadnieniem dla przedstawionych zarzutów jest tożsame z uzasadnieniem odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę

Podstawę materialnoprawną wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Gmina zarzuca naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 i art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Oceniając powyższy zarzut należy w pierwszej kolejności odnieść się do decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] lipca 2000 r. Z prawidłowych ustaleń organów orzekających wynika, że starania skarżącej Gminy zmierzające do podważenia tejże decyzji nie odniosły dla niej pozytywnego skutku. Decyzja ta jest ostateczna z dniem 11 sierpnia 2000 r. i nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego w żadnym trybie. Z treści decyzji wynika, że została ona wydana na wniosek właściciela gruntu A. A. oraz że podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla letniskowego oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ścieżki spacerowej w miejscowości O. - W. W pkt. 2 decyzji zapisano, że działki oznaczone numerami [...] przeznaczone pod drogi publiczne gminne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna. Integralną częścią tejże decyzji jest projekt graficzny podziału nieruchomości. Znajdujący się w aktach administracyjnych przy decyzji podziałowej projekt graficzny pozwala w sposób niebudzący wątpliwości uznać ,że sporne działki stanowią ewidentnie drogi będące ciągami komunikacyjnymi pozwalającymi dojechać do wydzielonych działek grunty.

W tym miejscu należałoby przywołać wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591) Kierując się wykładnia zawartą w tym wyroku należy wskazać, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono albo nie nadano im nazwy, lub też nie nadano im odpowiedniej kategorii. W tym względzie nie ma więc racji skarżący reprezentując odmienne stanowisko.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie zapisy planu miejscowego i koncepcji zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej we wsi Wieleń oraz wykreślenia (linie rozgraniczające) w załączniku graficznym do tej koncepcji, wskazują na to, że w planie tym przewidziano na spornych działkach drogę dojazdową będącą elementem układu komunikacyjnego na terenie objętym planem. Przedmiotowa droga dojazdowa nie tylko prowadzi do szeregu projektowanych działek letniskowych , ale łącząc się z pozostałymi projektowanymi drogami dojazdowymi i miejscami postojowymi zapewnia dostęp tych działek do drogi. Wszystkie te okoliczności wskazują w istocie na publiczny charakter i przeznaczenie wskazanych działek do powszechnego publicznego użytku nieograniczonej liczbie osób.

Obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi konkretyzację dyspozycji art. 21 ust.2 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie tylko wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Sąd nie akceptuje zarzutu skargi ,że odszkodowanie nie może zostać ustalone i wypłacone, a to wobec uzgodnienia z dnia 25 maja 1998 r. pomiędzy właścicielem działek a Gminą o zrzeczeniu się z odszkodowania. Co do zasady sąd orzekający nie neguje dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne to zważywszy ,że prawo do odszkodowania powstaje dopiero gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna , to uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust.3 ustaw , w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy .W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie twierdzi ,że po uostatecznieniu się decyzji podziałowej doszło do porozumienia. Przeciwnie skarżący tylko wskazuje na porozumienie z dnia 25 maja 1998 r., a więc z daty wcześniejszej niż dokonano podziału. Należy jeszcze wskazać, że jest niemożliwe aby takie porozumienie mogło wywrzeć skutek prawny gdy weźmie się pod rozwagę ,że do czynności rozporządzających nieruchomością potrzebna jest forma aktu notarialnego i to pod rygorem nieważności. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo nie zastosowały art. 105 §1 kpa i nie uwzględniły wniosku skarżącej gminy co do umorzenia postępowania.

Zarzuty skarżącego odnośnie treści operatu szacunkowego są powtórzeniem uwag zawartych w odwołaniu . W ocenie sądu organ odwoławczy w sposób rzetelny i kompleksowy odniósł się do tego w uzasadnieniu decyzji i trafnie argumentuje ,że brak podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyliczeń przedstawionych w operacie. Zarzut skargi naruszenia art. 10 kpa i nie powiadomienie strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do pisma rzeczoznawcy z dnia 24 lipca 2012 r. aczkolwiek trafny to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy . Zgodnie bowiem z art. Art. 145. § 1p.p.s.a . Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Tak więc przepis art. 145 §1 pkt.1 lit c daje możliwość uchylenia decyzji tylko w razie stwierdzenia ,że naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem organ odwoławczy przedstawia w uzasadnieniu decyzji dodatkowe, kolejne już wyjaśnienia tego samego rzeczoznawcy , który w istocie nic nowego do swoich wywodów nie wniósł a jedynie ustosunkował się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu .W toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono żadnych dowodów , które cokolwiek w ustaleniach stanu faktycznego by zmieniały. Nie powiadomienie strony odwołującej o fakcie podtrzymywania przez rzeczoznawcę wszystkich swoich twierdzeń i wniosków zawartych w zgromadzonym materiale nie spełnia podstaw do wzruszenia decyzji organu drugiej instancji.

Reasumując zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego i w sposób rzeczowy oraz wyczerpująco jest uzasadniona wobec czego nie ma podstaw do jej wzruszenia co sprawia ,że sąd w oparciu o przepis art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi .