VI SA/Wa 1760/12

Uzasadnienie

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w [...], Inspektorat w [...] pismem z dnia [...] marca 2012 r. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym Pana J. W. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po analizie przedstawionych dokumentów stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Pana J. W. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej "[...]" w okresie od 23 stycznia 2012 r. do nadal.

Organ I instancji oparł się na wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez ministra właściwego do spraw gospodarki, z którego wynikało, że Pan J. W. z dniem 23 stycznia

2012 r. rozpoczął prowadzenie działalności "[...]" J. W. Poza tym nie zgłaszał on ani zawieszenia ani likwidacji wykonywania działalności gospodarczej. Z tych faktów organ wywiódł, że prowadzi on od

23 stycznia 2012 r. działalność pozarolniczą a zatem zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c) ustawy o świadczeniach podlega on obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Od decyzji z dnia [...] maja 2012 r. strona wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, że podlega on obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od dnia 10 lutego 2012 r. do nadal względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownej oceny przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji Pan J. W. zarzucił w szczególności:

1. wadliwą interpretację przepisów art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 8 ust. 6 pkt. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

2. wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie daty rozpoczęcia przez niego prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej ,

3. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Według oceny odwołującego się z treści art. 14 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że przedsiębiorca nabywa uprawnienie do wykonywania działalności gospodarczej od chwili złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej a wobec tego zgłoszenie i wpis do tej ewidencji stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej a nie jej faktyczne rozpoczęcie. Takie stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., II GSK 22/10.

Odwołujący się podniósł, że faktyczną działalność gospodarczą podjął w dniu [...] lutego 2012 r. i ta data powinna być miarodajna dla ustalenia początkowej daty objęcia go ubezpieczeniem zdrowotnym.

Wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2012 r. zawarł z firmą A. umowę na świadczenie usług doradztwa i to była pierwsza czynność w działalności gospodarczej, na co przedłożył stosowne dowody.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpoznaniu odwołania Pana J. W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wydaną przez organ I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 66 ust 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., art. 69 ust. 1 tejże ustawy, art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i podkreślił, że w świetle powyższych uregulowań czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne.

Obecnie treść art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej niż dzień złożenia wniosku. Ponadto od dnia 20 września 2008 r. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidują możliwość tzw. zawieszenia działalności gospodarczej, które wywołują skutki w zakresie ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego.

W przeciwnym razie należy przyjąć, że istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego w związku z istniejącym wpisem w stosownych rejestrach. Pan J. W. nie dokonał zawieszenia działalności zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności, natomiast we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wskazał datę rozpoczęcia działalności na dzień 23 stycznia 2012 r. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] maja 2012 r.

Na decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Pan J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1. wadliwą interpretację przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 8 ust 6 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, iż okres objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem rozpoczyna się od daty wskazanej we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej zamiast od daty faktycznego rozpoczęcia prowadzenia tej działalności,

2. wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie daty rozpoczęcia przez skarżącego prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej poprzez przyjęcie daty wskazanej we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej zamiast daty faktycznego podjęcia prowadzenia działalności gospodarczej,

3. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy czyli rzeczywistej daty rozpoczęcia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej,

4. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych jedynie na podstawie jednego dokumentu - wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z pominięciem innych dowodów, jak też oświadczeń skarżącego i okoliczności towarzyszących rozpoczęciu przez niego prowadzenia działalności gospodarczej w lutym 2012 roku, 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez logiczną sprzeczność zawartych w uzasadnieniu twierdzeń z dokonanym rozstrzygnięciem, brak odniesienia się do przedłożonych przez niego w odwołaniu dowodów i twierdzeń, brak wskazania jakie zdaniem organu podjął skarżący czynności w ramach prowadzenia działalności gospodarczej przed dniem 10 lutego 2012 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] z dnia [...] maja 2012 r., w części dotyczącej początkowej daty objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I Instancji,

2. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II Instancji,

3. przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga Pana J. W. jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znajduje swoją konkretyzację w treści art. 77 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenie całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Pominięcie milczeniem wyjaśnień i wniosków dowodowych strony jest ewidentnym naruszeniem zasad prowadzenia postępowania zgodnie z demokratycznym państwem prawnym. W konsekwencji Sąd uznał za zasadny zarzut, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustalił w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego, który mógł być podstawą rozstrzygnięcia.

Z treści art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94 podkreślił, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym".

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.).

W niniejszej sprawie uchybieniem ze strony organu było to, że ustalając początkową datę objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego oparł się wyłącznie na wpisie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez ministra właściwego do spraw gospodarki.

Wpis taki bowiem stwarza jedynie domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej, które to domniemanie może być obalone poprzez przeprowadzenie dowodów przeciwnych. Nawet przy istnieniu instytucji zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca, który z niej nie skorzystał i nie prowadził działalności może skutecznie domagać się ustalenia powyższej okoliczności w celu zwolnienia od obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

W tym stanie rzeczy błędem ze strony organu było pominięcie wniosków dowodowych strony i oparcie się przy wydaniu decyzji na niekompletnym materiale dowodowym. Dowody, zgłoszone przez skarżącego zmierzały do ustalenia późniejszej daty rozpoczęcia działalności gospodarczej niż ta, która wynikała z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej a zatem dotyczyły faktu mającego dla sprawy istotne znaczenie.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było te dowody uwzględnić i do poczynionych ustaleń zastosować odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Wobec stwierdzonych uchybień Sąd uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c), art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Sąd nie badał zasadności podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, uznając go za przedwczesny, albowiem dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy uzasadniona jest kontrola poprawności zastosowanych norm prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wnioski dowodowe skarżącego a też następnie dokona oceny materiału dowodowego i zastosuje właściwe przepisy prawa materialnego.