II SAB/Wa 371/12

Uzasadnienie

A. K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym kontroli biletów w pociągach uruchamianych przez spółkę, poprzez:

1. przesłanie wzorów identyfikatorów, zgodnych z art. 33a ustawy – Prawo przewozowe, upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą (konduktor, kierownik pociągu, rewizor, kontroler itd.),

2. udzielenie informacji, jaka liczba osób (na dzień udzielenia odpowiedzi) posiada aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach, dla poszczególnych stanowisk z tym związanych (tj. ilość konduktorów, ilość kierowników pociągów, ilość rewizorów itd.),

3. podanie informacji, w jaki sposób nadawane są numery służbowe osobom uprawnionym do kontroli biletów, tj. czy są one nadawane losowo, czy też istnieją jakieś zasady numeracji, a jeśli takowe istnieją, to jakie zakresy numeracji są używane, ilu cyfrowe są to numery, jak są one nadawane w zależności od miejsca zatrudnienia, stanowiska.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia [...] maja 2012 r. w odniesieniu do pkt 1 wniosku wskazała, że wzory identyfikatorów odpowiadają wymogom art. 33a ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe. Odnośnie pkt 2 i 3 wniosku stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 14 sierpnia 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga A. K. na bezczynność organu.

Wnosząc o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanych informacji, skarżący podniósł, że spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązana jest do ich udostępnienia. Podniósł również, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, na podstawie art. 37 K.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazała, że żądane informacje służą uregulowaniu zasad działania kontrolerów, stanowią informację wewnętrzną spółki, gdyż ich adresatami są wyłącznie pracownicy Spółki.

Odnosząc się do stanowiska Spółki, A. K. w piśmie z dnia [...] września 2012 r. zakwestionował pogląd, iż żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej oraz, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów w zakresie pkt 2 i 3 wniosku skarżącego zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczające, na które służy zażalenie, inne, niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Dla dopuszczalności tej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, albo wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.

Przechodząc do rozważań w kwestii dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności spółki w tym zakresie, na wstępie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzację tego prawa stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.)

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bowiem na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Realizuje bowiem zadania publiczne - jest jednym z największych w Polsce przewoźników kolejowych, wykonujących przewozy pasażerskie w ramach obowiązku służby publicznej. Jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie na obszarze kraju, w myśl przepisów ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r., otrzymuje z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg taryfowych w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość tej dotacji określa ustawa budżetowa. Zatem Spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania wszystkich informacji o sprawach publicznych, z wyjątkiem informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. W celu realizacji obowiązku udostępniania informacji publicznej Spółka dysponuje podmiotową stroną w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357).

W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje kwestia udzielenia przez Spółkę informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. spółka udzieliła stronie skarżącej żądanych informacji. Dlatego Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne.

Natomiast kwestią sporną między stronami jest stanowisko Spółki w odniesieniu do żądań, objętych pkt 2 i 3 wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to zostało wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., w którym Spółka zakwalifikowała wnioskowane przez skarżącego informacje jako informacje, które nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę (k-5) twierdziła, że podlegają one wyłączeniu z uwagi na treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Jeśli jednak spółka prezentuje pogląd, iż wnioskowana informacja podlega ograniczeniom, określonym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wówczas, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy, powinna odmówić udzielenia żądanej informacji w formie decyzji, a nie jak to uczyniła, w formie pisma informacyjnego.

Reasumując, Spółka nie udzieliła informacji skarżącemu zgodnie z pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r., ani też nie wydała decyzji odmownej, a zatem pozostaje w bezczynności.

Uwzględniając powyższe, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie pkt 2 i 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo z dnia [...] maja 2012 r. (wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012 r.) wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez stronę, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też zamierzone i celowe wprowadzanie go w błąd.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.