I SA/Wa 1059/12

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G.S. i W.W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], opisanej w księdze wieczystej nr KW [...], zajętej pod drogę publiczną – wojewódzką.

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2007 r. W.W. i G.S. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w miejscowości Z., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G.S. i W.W. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie i podnosząc, że podział działki nr [...] nie został dotychczas ujawniony w księdze wieczystej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż właścicielami nieruchomości objętej KW nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] byli w dniu 31 grudnia 1998 r. G.S. i W.W.. Droga [...] została wymieniona jako droga wojewódzka nr [...] w załączniku nr [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071).

Organ odwoławczy zaznaczył, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Znajdująca się w aktach sprawy mapa własnościowa w skali 1:1000 obrazuje stan zajęcia działki nr [...] pod drogę. Ponadto w/w mapa zawiera adnotację, że przebieg pasa drogowego uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r., zatem mapa ta stanowi dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 21 stycznia 2011 r. wskazujące, że do dnia 31 grudnia 1998 r. droga [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, była utrzymywana i remontowana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych – poprzednika prawnego. W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. G.S. oraz W.W. wskazali ponadto, że od momentu zakupu przedmiotowej działki, tj. od dnia [...] lipca 1993 r. działka była we władaniu i użytkowaniu Skarbu Państwa – Starosty [...]. Dokumenty te stanowią dowód sprawowania władztwa publicznego nad drogą nr [...].

Tym samym – zdaniem organu – uznać należy, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną nr [...] oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. W sprawie spełnione zatem zostały wszystkie wymogi wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że z wykazu zmian gruntowych l.dz. ewid. [...] wynika, że z działki nr [...] wydzielono działki nr [...], [...] i [...]. Organ podkreślił ponadto, że mając na uwadze przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. fakt, iż skarżący figurują w księdze wieczystej jako właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie przesądza o prawie własności do części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Jeżeli natomiast istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał także, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku indywidualnego powiadamiania obywateli o zmianach obowiązujących przepisów prawa. Akty prawne mają moc powszechnie obowiązującą, ogłaszane są w Dziennikach Ustaw RP i każdy obywatel może samodzielnie zapoznać się z ich treścią. W tym zakresie nie można skutecznie powoływać się na niewiedzę, nieznajomość prawa lub występować z roszczeniem do organów administracji.

W świetle powyższego organ uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nie narusza prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.S. i W.W. podnosząc, że "nie protestują przeciw decyzji Wojewody [...] w sprawie zajęcia działki pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, ale chodzi im o odszkodowanie za zajęta działkę nr [...]". Skarżący zaznaczyli, że spełniają wszystkie wymogi postawione przez Wojewodę, tj. byli właścicielami działki do [...] grudnia 1998 r., pismem z dnia 6 sierpnia 2005 r. wystąpili z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie sprzeciwiają się, że działka weszła w stan drogi publicznej, ale wnoszą o wykupienie tej działki i wypłatę za użytkowanie jej przez okres od [...] lipca 1993 r. do chwili wykupu.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2012 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżących wniósł z kolei o uchylenie decyzji organów obu instancji stawiając zarzut naruszenia art. 9 kpa, poprzez niewyjaśnienie rzeczywistego żądania wniosku skarżących z dnia 6 sierpnia 2005 r., celem ustalenia czy również chodzi o ustalenie odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie [...], obręb [...], opisanej w księdze wieczystej nr KW [...], jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – wojewódzką – nr [...] relacji [...].

Zaznaczyć należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej wynika, iż właścicielami działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] byli w dniu 31 grudnia 1998 r. G.S. i W.W.. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład drogi publicznej nr [...] relacji [...]. Droga ta, zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę wojewódzką. O tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi publicznej - nr [...] świadczy m.in. znajdująca się w aktach sprawy mapa własnościowa wraz z wyrysowanymi granicami nieruchomości oraz przebiegiem pasa drogowego, z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego na dzień 31 grudnia 1998 r. O pozostawaniu przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym świadczy z kolei znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., z treści którego wynika, że droga nr [...] wraz z wchodzącą w jej skład działką nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była utrzymywana i remontowana przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. - poprzednika prawnego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K..

Podkreślić trzeba, że okoliczność powyższą potwierdzają sami skarżący, którzy w piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. oświadczyli, iż przedmiotowa działka nr [...] od momentu jej zakupu tj. od dnia [...] lipca 1993 r. użytkowana jest przez Skarb Państwa – Starostę [...] oraz że działka ta przeznaczona jest na drogę wojewódzką. Istotne przy tym jest, że również w złożonej skardze G.S. oraz W.W. w żaden sposób nie kwestionują zarówno faktu zajęcia tej działki pod drogę publiczną jak i faktu pozostawania tej działki we władaniu publicznoprawnym.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [...]. Wydane rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem.

W sprawie nie doszło również do naruszenia powołanego na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. art. 9 kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zdaniem Sądu podnoszone przez pełnomocnika skarżących zarzuty, że organy administracji publicznej naruszyły powyższy przepis, bowiem nie wyjaśniły rzeczywistego żądania wniosku skarżących z dnia 6 sierpnia 2005 r., tj. nie ustaliły, czy skarżącym chodzi również o ustalenie odszkodowania, są bezpodstawne, treść złożonego wniosku nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości. We wniosku tym jednoznacznie sprecyzowano zarówno jego przedmiot (wskazano, że żądanie dotyczy wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzającej zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną) jak i wyraźnie wskazano organ, do którego wniosek został skierowany (Wojewoda [...]). Trudno zatem zgodzić się z podnoszonymi twierdzeniami, że organy administracji publicznej powinny podjąć działania celem wyjaśnienia rzeczywistego żądania strony. Jak wskazano złożony wniosek jest jednoznaczny, z jego treści w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wynika co było rzeczywistym zamiarem strony. Tym samym stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Dodatkowo, odnosząc się do podnoszonej w sprawie kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość wskazać trzeba, że postępowanie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. i postępowanie prowadzone w przedmiocie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 tej ustawy, są to dwa odrębne od siebie postępowania administracyjne, które prowadzą odrębne organy administracji publicznej. Decyzję w trybie art. 73 ust. 1 w pierwszej instancji wydaje organ wojewódzki, a o odszkodowaniu w trybie art. 73 ust, 4 w pierwszej instancji orzeka starosta. W niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem było stwierdzenie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, organ nie mógł więc zajmować się kwestią odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.