III SA/Kr 1652/12

Uzasadnienie

wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2012 r.

W dniu 1 sierpnia 2012 r. M. M., działając w imieniu 18 mieszkańców Gminy K - inicjatorów referendum lokalnego, pisemnie powiadomił Wójta Gminy K o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 11 ust. 1a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 ze zm.). Jednocześnie zwrócił się on z wnioskiem o udzielenie pisemnej informacji o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania, co Wójt Gminy K uczynił tego samego dnia (art. 12 ust 5. ustawy o referendum lokalnym). Inicjatorzy referendum podali do wiadomości mieszkańców Gminy K informację o przedmiocie i treści zamierzonego referendum poprzez ogłoszenie (załącznik nr 1) oraz lokalne witryny internetowe, w tym poprzez stronę Gminy K (art. 13 ustawy o referendum lokalnym). Dnia 26 września 2012r., w przepisanym terminie 60 dni od zawiadomienia wójta o inicjatywie referendalnej, inicjatorzy referendum przedłożyli Wójtowi Gminy K pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, wraz listą mieszkańców popierających inicjatywę referendalną (art. 14-15 ustawy o referendum lokalnym). Listy zawierały 721 podpisów, a więc ich liczba czyniła zadość wymaganiom uzyskania poparcia na poziomie 10% uprawnionych do głosowania (na podstawie informacji Wójta wymagana liczba to 569 osób). Zawarte we wniosku pytanie referendalne brzmi:

"Czy jesteś za podziałem Gminy K i utworzeniem z części jej terytorium Gminy S obejmującej obręb ewidencyjny S oraz działki ewidencyjne nr [...] wchodzące w skład obrębu ewidencyjnego K i działki ewidencyjne nr [...] wchodzące w skład obrębu ewidencyjnego Z (tereny przyległe do obrębu S wzdłuż doliny rzeki K w kierunku T)?"

Rada Gminy, po przekazaniu jej przez Wójta wniosku o przeprowadzenie referendum, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591, tekst. jedn.) w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, powołała ze swojego grona komisję (uchwała z dnia [...] 2012 r. Nr [...]), celem sprawdzenia, czy dany wniosek odpowiada przepisom ustawy. Rada Gminy K wskazała, iż dokonana przez Wojewodę analiza wniosku referendalnego wykazała, iż wniosek ten spełnia wymagania stawiane przez art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Pismem z dnia 15 października 2012 r. Przewodniczący Komisji zaprosił do udziału w jej posiedzeniu inicjatorów referendum. Na posiedzeniu, które odbyło się dnia 18 października 2012r. Komisja, po analizie dokumentacji oraz wysłuchaniu przedstawicieli inicjatora referendum, jednogłośnie stwierdziła, że wniosek o przeprowadzenie referendum nie zawiera uchybień prawnych, jednakże - z uwagi na protesty mieszkańców miejscowości Zasadne oraz Gminy K - wnioskowała do Rady Gminy o odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum podziału Gminy K i utworzenia Gminy S.

W dniu 26 października 2012 r. Rada Gminy, po zapoznaniu się z opinią Komisji, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S. W uzasadnieniu podniesiono, iż wnioskowany podział Gminy K doprowadzi do zniszczenia tradycyjnych więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, które kształtowały się od kilku stuleci. Argumentowano to również tym, iż obszar planowanej Gminy S wykraczałby poza granice sołectwa S, w szczególności obejmując dużą część sołectwa Z. Uchwała ta, wraz z uzasadnieniem, została doręczona Panu M. M. – pełnomocnikowi inicjatorów referendum – dnia 30 października 2012 r.

W dniu 13 listopada 2012 r. inicjatorzy referendum lokalnego: M. M., M. F., T. K., W. M., K. W., J. R., J. N., S. C., P. L., F. G., B. G., J. C., J. W., J. M., G. D., J. W., Z. O., J. B., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy odrzucającą wniosek o referendum. Skarżący zarzucili uchwale naruszenie przepisu art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483), poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach tej wspólnoty oraz przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Skarżący podnieśli, iż Rada Gminy K nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających odrzucenie wniosku o referendum, tj. braku spełnienia wymogów ustawy, bądź zmierzania do sprzeczności z prawem. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt. III SA/Lu 689/12), określenie, czy wniosek nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, należy odnosić do regulacji przepisu art. 4c. ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. dokonywanej przez właściwego wojewodę analizy dotyczącej skutków podziału gminy. Skarżący podnieśli, iż przeprowadzona przez Wojewodę analiza wykazała, że proponowany podział Gminy K i utworzenie Gminy S, w granicach proponowanych w pytaniu referendalnym, spełniał warunki stawiane mu przez ustawę. Ponadto stwierdzono (za WSA w Lublinie w przytaczanym wcześniej wyroku), iż niedopuszczalnym jest kierowanie się przez organ odrzucający wniosek kryteriami nienormatywnymi, a za takie uznali wpływ protestu mieszkańców miejscowości wchodzących w skład Gminy K. Skarżący uznali przy tym, że protest ten jest zbieżny z intencjami inicjatorów referendum, gdyż przeprowadzenie referendum umożliwi wypowiedzenie się ogółowi mieszkańców na temat podziału gminy. Odnosząc się do uzasadnienia uchwały odrzucającej wniosek o referendum, Skarżący podnosili również, iż obszar proponowanej gminy S ma objąć dolinę rzeki K, która z uwagi na ukształtowanie terenu jest komunikacyjnie, gospodarczo i kulturowo związana z miejscowością S. Podkreślono również, iż utworzenie Gminy S w granicach wskazanych w pytaniu referendalnym ma mieć na celu realizację postulatu, który sugeruje, aby zmiany granic były dokonywane w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Z uwagi na przytaczane zarzuty, Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr [...] Rady Gminy K z dnia 26 października 2012 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S, zarządzenie, na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, przeprowadzenia na wniosek mieszkańców referendum gminnego w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego K. J. - podniósł, że skarga jest bezzasadna, albowiem kwestionowana w skardze uchwała nie jest niezgodna z prawem. Organ uważa, że odrzucenie wniosku inicjatorów referendum było uzasadnione z uwagi na naruszenie przepisu art. 17 ustawy o referendum lokalnym w związku art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniając więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność realizacji zadań publicznych". Podział gminy K doprowadziłby do zniszczenia tradycyjnych więzi społecznych, a ponadto proponowane granice Gminy S obejmowałyby obszar wykraczający poza granice sołectwa S, naruszając przy tym część sołectwa Z. Organ podniósł, że na podstawie art. 17 ustawy o referendum lokalnym, zadaniem rady gminy jest nie tylko kontrola wniosku o przeprowadzenie referendum pod względem formalnym, ale przede wszystkim merytorycznym, tj. zbadanie czy wynik głosowania mający zapaść w referendum nie będzie sprzeczny z porządkiem prawnym. Zatem rozstrzygnięcie podjęte w drodze referendum musi pozostawać w zgodności z obowiązującym prawem. W ocenie organu proponowana zmiana granic gminy K nie znalazła uzasadnienia w przesłankach warunkujących dopuszczalność takiej modyfikacji, wskazanych w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 15 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem organu, podział Gminy miałby negatywny wpływ na więzi społeczne i kulturowe lokalnego społeczeństwa i stanowiłby zagrożenie dla jednorodności układu osadniczo – przestrzennego. Jednocześnie przyznano, iż na opowiedzenie się za takim stanowiskiem decydujący wpływ miały protesty mieszkańców gminy. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, iż w wyniku referendum, z uwagi proponowane we wniosku pytanie, dojdzie do rozwiązania sprzecznego z prawem, co stanowić ma wystarczającą przesłankę do wydania uchwały odrzucającej wniosek inicjatorów o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S. Zarzucono, iż rozwiązanie takie, polegające na sztucznym podziale sołectwa Z – obszaru jednorodnego ze względu na układ osadniczy i kulturowy, pozbawi jego mieszkańców więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych z K. Dlatego organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, albowiem stwierdzenie, że referendum miałoby prowadzić do rozwiązania sprzecznego z prawem było wystarczającą przesłanką do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w związku z § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), który przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą pierwszą sytuacją, to znaczy skarżący wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy K o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum.

Dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi Sąd uznał, że pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 20 ust. 1 cyt. ustawy, skarżący są bowiem inicjatorem referendum w rozumieniu tego przepisu.

Sąd uznał także, że niniejsza skarga została wniesiona w wymaganym ustawą terminie. W sprawach tego rodzaju skarg ustawodawca wprowadził odrębny termin i tryb wnoszenia skarg (por. m.in. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007, wyrażający pogląd, że skargę tego rodzaju wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, inicjator referendum ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to niewątpliwie przepis o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i nast. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Odrębność trybu i terminu wnoszenia tego rodzaju skarg została wymuszona koniecznością zachowania skróconych terminów rozpoznawania przez sądy tych skarg (art. 20 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, który przewiduje termin 14 dni na rozpatrzenie skargi oraz termin 14 dni na wniesienie skargi kasacyjnej), co ma swoje uzasadnienie w funkcji samego wniosku w sprawie referendum. Referendum lokalne dotyczyć ma ważnych spraw danej społeczności lokalnej i jakiekolwiek przedłużanie rozpoznawania wniosku o jego przeprowadzenie, także na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie mieści się w funkcji referendum jaką jest przyznanie społeczności lokalnej prawa do decydowania o istotnych sprawach lokalnych. W niniejszej sprawie skarżący dochowali wymogu wniesienia skargi przed upływem 14 dni od dnia doręczenia im zaskarżonej uchwały.

Tym samym uznając, że w tej sprawie skarga pochodzi od podmiotów posiadających legitymację skargową i została wniesiona w terminie, Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zasadności tej skargi inicjatorów referendum na uchwałę Rady Gminy K o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S.

Podstawy prawne dotyczące referendum lokalnego zawarte są w Konstytucji oraz ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.). Art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje, że "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 2 ust. 2 ustawy przewiduje, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi rozwiązaniami.

W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego pochodził od mieszkańców i dotyczył podziału Gminy K. Z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy.

Stosownie do art. 11 ust. 1a ustawy o referendum lokalnym z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum jego inicjator powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie winno zawierać, poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja taka powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym). Następnie w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co do których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści wskazuje art. 14 ust. 2 pkt 2 i ust. 4. W powyższym, 60-dniowym terminie inicjator referendum przekazuje przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 15 ustawy o referendum lokalnym). Po przekazaniu wniosku o przeprowadzenie referendum, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki (art. 16 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy (art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Komisja zwraca wniosek inicjatorowi referendum, jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień (art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym). Jeżeli zaś komisja stwierdzi, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art.16 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym).

W niniejszej sprawie wniosek inicjatora referendum spełniał wymogi formalne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że z inicjatywą przeprowadzenia referendum wystąpiła grupa 18 obywateli. Pismem z dnia 1 sierpnia 2012r. inicjator referendum powiadomił Wójta Gminy K o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia na terenie Gminy K referendum na wniosek mieszkańców w sprawie podziału Gminy K. Inicjator referendum dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, podając do wiadomości mieszkańców przedmiot zamierzonego referendum. Inicjator zebrał w ustawowym terminie i formie wymaganą liczbę podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania Rady Gminy K, a następnie inicjator referendum wystąpił do Wójta Gminy K z wnioskiem z dnia 26 września 2012r. o przeprowadzenie referendum. Powołana przez Radę Gminy K Komisja do sprawdzenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego na posiedzeniu w dniu 18 października 2012r. stwierdziła, że wniosek nie zawiera uchybień formalnych, jednakże zawnioskowała do Rady Gminy K o odrzucenie tego wniosku z uwagi na protesty mieszkańców miejscowości Z oraz Gminy K.

Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie zarówno Komisja, jak i podejmująca zaskarżoną uchwałę Rada Gminy K trafnie oceniły, że spełnione zostały wszystkie powyżej wymienione ustawowe wymogi proceduralne warunkujące skuteczne złożenie wniosku o przeprowadzenie referendum.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy K naruszyła jednak przepisy prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Przepis ten przewiduje, że po zbadaniu wniosku przez komisję, wniosek inicjatora referendum podlega badaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zakres badania obejmuje sprawdzenie, czy wniosek mieszkańców "spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku". Treść art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wskazuje, że wniosek o przeprowadzenie referendum musi spełniać nie tylko proceduralne wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Taki sposób określenia kryteriów oceny wniosku oznacza, że do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum konieczne jest spełnienie obu tych przesłanek łącznie, stwierdzenie zaś braku jednej z nich daje podstawę do odrzucenia wniosku (art. 18 ustawy o referendum lokalnym).

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest istnienie jednej z przesłanek warunkujących możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum, a mianowicie wymogu, by wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (przesłanka merytoryczna).

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy K, wydając uchwałę Nr [...] z dnia 26 października 2012 r., błędnie przyjęła, iż treść przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje w związku z jej kompetencją do odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w prawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku referendum, nawet w przypadku opowiedzenia się mieszkańców za podziałem Gminy K i utworzeniem Gminy S, nie przesądziłoby o zmianach będących przedmiotem referendum, albowiem referendum ma jedynie dać odpowiedź na pytanie, czy mieszkańcy chcą podziału Gminy K (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2012r., sygn. akt. III SA/Lu 689/12). Trzeba zatem wyraźnie rozgraniczyć kwestię skutków podziału gminy od skutków przeprowadzenia referendum. Wynik referendum, gdyby mieszkańcy opowiedzieli się za podziałem gminy, byłby w niniejszej sprawie wiążący dla Rady Gminy co do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie stosownych zmian do Rady Ministrów. W takim wypadku stanowisko mieszkańców wyrażone w referendum stanowiłoby spełnienie wymogu skonsultowania zmian granic gminy z mieszkańcami. Jednakże wynik takich konsultacji nie wiąże Rady Ministrów. Podział istniejących oraz tworzenie nowych gmin jest wyłączną kompetencją Rady Ministrów (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), która czyni to za pomocą rozporządzenia, będącego aktem wykonawczym do ustawy. W przypadku zmiany granic i tworzenia nowych gmin, Rada Ministrów związana jest treścią norm prawnych, w tym także i tych wynikających z przepisów art. 4-4c ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt U 5/04). Ponadto, wystąpienie przez Radę Gminy z wnioskiem o podział istniejącej i utworzenie nowej gminy nie może zostać uznane za sprzeczne z prawem, gdyż kompetencja ta jest jednym z ustawowych uprawnień Rady Gminy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w doktrynie oraz dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum nie jest dopuszczalne działanie organu według uznania albo stosowanie innych aniżeli wymienione w ustawie kryteriów oceny wniosku (pkt 4 komentarza do art. 17 - A. Kisielewicz [w]: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt. III SA/Lu 689/12).

Oceny wniosku nie można zatem dokonywać powołując się na przesłanki, które będą przedmiotem badania dopiero na etapie podejmowania przez Radę Ministrów rozstrzygnięcia co do dopuszczalności przeprowadzenia podziału gminy. Odwołanie się więc w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do szkodliwości dla mieszkańców wniosku o przeprowadzenie referendum z tego powodu, że ewentualne dokonanie podziału gminy doprowadzi do zniszczenia tradycyjnych więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych, uznać należy za wykroczenie przez Radę Gminy K poza kryteria, w oparciu o które władna ona była dokonać kontroli przedmiotowego wniosku o przeprowadzenie referendum. Wojewoda pismem z dnia 9 października 2012r., które było wymagane na tym etapie postępowania ocenił, że spełnione zostały w niniejszej sprawie wymogi z art. 4c ustawy o samorządzie gminnym, a więc wymogi co do wysokości dochodów podatkowych oraz liczby mieszkańców nowo powstałej gminy. Zostały zatem spełnione przesłanki wymagane na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, zarówno te proceduralne, jak i materialnoprawne. Rada Gminy K nie miała zatem podstaw do podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum. Niewątpliwie dbanie o interes mieszkańców gminy i ochrona ich przed "szkodliwymi" regulacjami jest istotnym obowiązkiem Rady, jednakże nie zwalnia to jej z obowiązku przestrzegania prawa. W niniejszej sprawie, skoro wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum obejmował przedmiot zgodny z art. 4c ust. 1 u.s.g., nie zachodziły przesłanki negatywne określone w ust. 3 tego przepisu, wniosek ten spełniał wymogi proceduralne ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, Rada Gminy K miała obowiązek podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Odwoływanie się przez Radę Gminy do argumentacji dotyczącej skutków podziału gminy, nie mogło stanowić podstawy do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga inicjatora referendum zasługuje na uwzględnienie. Wskazane powyżej naruszenie w zaskarżonej uchwale art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejszy wyrok, na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym, zastępuje uchwałę Rady Gminy K w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S.