II SA/Rz 1200/12

Uzasadnienie

II SA/Rz 1200/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1384 w G.

W jego podstawie prawnej organ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a."

Z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 18.01.2011 r. M. J. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1384 obr. [...], położonej w G.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] zawiesił z urzędu wszczęte na skutek wskazanego wniosku postępowanie, w związku z niemożnością ustalenia kręgu stron tego postępowania – identyfikacji osób, ich aktualnych adresów zameldowania oraz wskazania ewentualnych następców prawnych w odniesieniu do: H. U., M. J., A. T., F. J., W. F., J. J., J. J., W. J., I. K., M. O., A. P. oraz E. R.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie wskazując, że dołożył wszelkich starań w celu uzyskania danych osobowych i adresów zamieszkania osób – właścicieli bądź użytkowników wieczystych działki nr ewid. 1383 w G., które jednak okazały się bezskuteczne.

Na skutek zażalenia A. i K. P. na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie i morzyło postępowanie I instancji dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania w całości, stwierdzając, że nie ustały przesłanki zawieszenia przedmiotowego postępowania. Zaznaczyło, że organ I instancji winien był wystąpić o dane poszczególnych osób odrębnym wnioskiem w stosunku do każdej z tych osób. Z uwagi zaś na to, że zgonu części stron nie ustalono, winny zostać podjęte czynności w trybie art. 601 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego celem ustanowienie kuratora dla osób nieobecnych.

W dalszej kolejności M. J. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie warunków zabudowy, wskazując, że organ błędnie nadał status stron przedmiotowego postępowania współwłaścicielom działki nr ewid. 1383 w G.. Zaznaczył, że nie zawsze właściciel działki sąsiedniej w stosunku do tej, na której planowana jest inwestycja będzie mieć interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Takiego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nie mają w jego ocenie, współwłaściciele działki nr ewid. 1383 stanowiącej drogę, jako że planowana inwestycja w żaden sposób nie oddziaływuje na ich sytuację prawną, nie powoduje bowiem żadnych ograniczeń w korzystaniu z przysługującego im prawa.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wójt Gminy [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku oraz do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o odpis skrócony aktu zgonu E. J. oraz M. J. Akty te zostały nadesłane, natomiast zarządzeniem z dnia 16.05.2011 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy [...] zwrócił wniosek. Organ zaznaczył, że wystąpił także (pisma z dnia 6.05.2011 r.) do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych o dane dotyczące osób: H. U., A. P., E. R., I. K., M. O., W. J., J. J., J. J., W. F., F. J. i A. T. Odpowiedź uzyskano jedynie w odniesieniu do W. F. Wójt Gminy [...] podkreślił, że na podstawie art. 99 k.p.a. podejmuje nadal czynności w celu ustalenia danych osobowych pozostałych stron postępowania, a także ustalenia spadkobierców osób nieżyjących.

M. J. złożył zażalenie na to postanowienie, zarzucając naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Podtrzymując argumentację wniosku o podjęcie postępowania podkreślił, że w świetle art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy nieruchomości pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie. Ważne jest natomiast, czy planowana inwestycja wniesie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, których właściciele mają status strony. Jego zdaniem, budowa domu jednorodzinnego na jego działce nie spowoduje takich ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości będącej drogą (działka nr ewid. 1383), "z której korzysta każdy kto chce".

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W jego uzasadnieniu Kolegium powołało się na art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Kolegium zwróciło także uwagę na § 2 powołanego przepisu, według którego organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie przesłanki zawieszenia postępowania nie ustały, a obowiązkiem organu jest ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania.

M. J. zaskarżył to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie lub stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] marca 2011 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- art. 28 k.p.a. przez uznanie, że współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1383 w G. mają interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony,

- art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasadnym jest ustalanie adresów i danych personalnych osób, które nie są stronami postępowania.

Skarżący zaznaczył, że w niniejszej sprawie, która dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr ewid. 1384, współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 1383 nie mają interesu prawnego, aby posiadać status strony. Ta ostatnia działka jest bowiem drogą, z której korzystać może każdy. Wykorzystują ją głównie mieszkańcy sąsiednich nieruchomości. Droga ta biegnie kilkaset metrów, począwszy od drogi publicznej, przy czym na początkowym etapie graniczy z jego działką. Skarżący podniósł, że jego nieruchomość (działka nr 1384) graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, a zatem sam nie jest zmuszony do korzystania z drogi – działki nr ewid. 1383.

W przypadku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma szczególnych przepisów określających, kto może być stroną w tym postępowaniu, co oznacza, że zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a. Status strony uzależniony będzie przede wszystkim od charakteru zamiaru inwestycyjnego. Zamiar ten w niniejszej sprawie dotyczy typowego jednorodzinnego domu mieszkalnego, a zabudowa taka jest charakterystyczna dla tamtejszego terenu. Nowa inwestycja w żadnym razie nie będzie oddziaływać na wykonywanie prawa współwłasności drogi – działki nr 1383.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem legalności czyli zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym utrzymany został stan zawieszenia tego postępowania.

Celem postępowania administracyjnego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Realizacji tego celu służą ogólne zasady - szybkości i prostoty postępowania, ekonomii procesowej i ciągłości postępowania, w tym także jego integralności (koncentracji i nieprzerywalności). W doktrynie (szerzej na ten temat G. Łaszczyca, "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", Zakamycze 2005), podkreśla się, że każda przerwa w postępowaniu przedłuża je, a czasami udaremnia osiągnięcie jego celu. Jednocześnie jednak prowadzenie postępowania w sposób sprawny i ciągły nie może naruszać wymogu jego prawidłowości, w tym zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Zapewnieniu prawidłowości i racjonalności postępowania służy właśnie instytucja zawieszenia postępowania.

W kontrolowanym przestępowaniu przyczyną jego zawieszenia była konieczność ustalenia danych osobowych i adresów zamieszkania współwłaścicieli, bądź ich następców prawnych działki nr ewid. 1383 w G., stanowiącej drogę i graniczącej z działką nr 1384, dla której ustalane są warunki zabudowy.

Należy podkreślić, że w celu realizacji zasady z art. 10 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie powinien w pierwszej kolejności ustalić komu przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje. Ustalenia te mieszczą się w ramach spoczywającego na organie z mocy art. 7 k.p.a. obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zebranie w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Rezultat podjętych przez organ działań powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. W przypadku postanowienia, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz wydanego na skutek zażalenia, niezbędną jego częścią, po myśli art. 124 § 2 k.p.a. jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie natomiast z odesłaniem zawartym w art. 126 k.p.a., nakazującym odpowiednie stosowanie do postanowień art. 107 § 2 -5 k.p.a. dotyczącego uzasadniania decyzji, uzasadnienie postanowienia winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, natomiast uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie ma realizować wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Uzasadnienie winno więc wyjaśniać zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a zatem musi przedstawiać zajęte przez organ stanowisko wraz z argumentami, które za nim przemawiają. W sytuacji, gdy strona podnosi w toku postępowania określone kwestie, rolą organu jest ustosunkowanie się do nich. W przypadku postanowienia organu II instancji konieczne jest także ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy zarzuty te mają kluczowe znaczenie w sprawie.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdzie w zażaleniu skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że współwłaściciele działki 1383 są stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki 1384.

Przyjmując za organem I instancji, że osoby te są stroną przedmiotowego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało argumentów na poparcie takiego poglądu, nie odnosząc się tym samym do zarzutów zgłoszonych w zażaleniu. Wyjaśnienie tej kwestii, tj. jednoznaczne wskazanie czy osoby posiadające tytuł prawny do działki nr 1383 mają przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na wniosek M. J., ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy odmowa podjęcia zawieszonego postępowania była uzasadniona. Należy bowiem zauważyć, że w świetle art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, zaś podjęcie postępowania możliwe jest dopiero, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

W przypadku natomiast, gdyby okazało się, że postępowanie zawieszono z uwagi na konieczność ustalenia danych osób, którym nie przysługuje legitymacja strony, brak byłoby przesłanek zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym zachodziłaby konieczność podjęcia takiego postępowania.

Jednocześnie należy podkreślić, że kwestie te nie mogą zostać rozstrzygnięte prze Sąd, bowiem rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy powołanego na wstępie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Reasumując Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania – art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

W prowadzonym ponownie postępowaniu Kolegium rozpozna zażalenie M. J., zajmując stanowisko w przedmiocie zasadniczej kwestii statusu stron i wydane stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie może być ono wykonane.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.