IV SAB/Gl 146/12

Uzasadnienie

A.K. na podstawie art. 55 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa, złożył wniosek o rozpoznanie na podstawie odpisu skargi sprawy z jego skargi na bezczynność Zarządu A w P. Spółka z o.o. w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej wniósł w dniu 20.06.2012 r. Ponieważ organ nie przesłał skargi do tut. Sądu skarżący wystąpił o wymierzenie organowi grzywny z art. 55 § 1 ppsa. Prawomocnym postanowieniem z dnia 22.10.2012 r. wymierzono organowi grzywnę. Mimo to do czasu złożenia obecnego wniosku z dnia 5.12.2012 r. organ nie przekazał do Sądu skargi na bezczynność. Skarżący dołączył odpis tej skargi, w której zarzucał organowi bezczynność odnośnie rozpatrzenia wniosku z dnia 21.01.2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym chodziło o następujące informacje: kto zajmuje się prowadzeniem kontroli biletów, tj. czy są to pracownicy bezpośrednio zatrudnieni, czy też przez podmiot zewnętrzny, o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny – to jaka jest jego nazwa, adres, zasady wynagradzania i do kiedy obowiązuje obecna umowa na prowadzenie kontroli, jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach, wnioskowano nadto o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów.

Pomimo upływu 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) organ nie udostępnił powyższych informacji. Jest on przy tym podmiotem wykonującym zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego, dofinansowane ze środków publicznych poprzez refundację biletów z ulgą ustawową, na podstawie umowy nr [...], zawartej z Marszałkiem Województwa [...].

Odpowiadając na wniosek Zarząd A w P. Spółka z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł w szczególności, że nie jest operatorem publicznego transportu drogowego. Korzysta jedynie z refundacji biletów z ulgą ustawową na podstawie umowy, co nie stanowi podstawy do kwalifikowania danego podmiotu jako wykonującego publiczny transport zbiorowy.

W piśmie procesowym z dnia 14.01.2013 r. skarżący wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyznane przez organ otrzymywanie dotacji ze środków publicznych przemawia za zasadnością skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ppsa skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378).

Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialno-techniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego od organu zachowania się, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 ppsa, oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwanej dalej u.d.i,p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12). W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań wymaganych w u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Tożsama sytuacja ma miejsce, gdy wniosek o udzielenie informacji zostanie skierowany do podmiotu spoza kręgu zobowiązanych w ramach u.d.i.p.

Krąg ten wynika z art. 4 cyt. ustawy. W art. 4 ust. 1 pkt 5 umieszcza ona m. in. podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym. W niniejszej sprawie było poza sporem, że skarżona Spółka otrzymuje dopłaty do przewozów autobusowych z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Stosownie do art. 8a ust. 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1138) koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych pojazdów pokrywane są z budżetu państwa. Środki wywodzące się z tego budżetu niewątpliwie stanowią majątek publiczny, w związku z czym podmiot, któremu zostały one przekazane w formie dotacji czy dopłaty, dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w konsekwencji w tym zakresie jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej.

W tej sytuacji Sąd przeszedł do oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji, mając na względzie zarówno treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna". Wykształciła się ona natomiast w drodze stosowania prawa. Za informację publiczną uznaje się w orzecznictwie każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: M. Prawn. 2002/23/1059, 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapytanie, na jakich zasadach zatrudniani są, u przewoźnika korzystającego z dopłat budżetowych, kontrolerzy biletów, jaka jest nazwa i adres dokonującej tego firmy zewnętrznej, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów, jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej oraz jaki jest wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego majątku. Ponieważ jest to podmiot dysponujący majątkiem państwowym, jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Mieszczą się one w treści normatywnej art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który zresztą nie zawiera wyczerpującego katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Trafnie w tym względzie skarżący przytacza wcześniejsze orzeczenia tut. Sądu, w których zajęto identyczne stanowisko. Można nadto przywołać orzeczenia innych sądów administracyjnych podobnie oceniające omawiane zagadnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.09.2012 r., sygn. II SAB/Kr 74/12, wyroki WSA w Warszawie: z 20.09.2012 r., sygn. II SAB/Wa 312/12 i z 30.11.2012 r., sygn. II SAB/Wa 371/12, dotyczące zbliżonej problematyki).

Przesądzając powyższe dwie kwestie – podmiotową i przedmiotową, Sąd musiał zatem stwierdzić bezczynność organu, który do tej pory w żaden sposób nie załatwił wniosku skarżącego. Można zaznaczyć, że zostały spełnione warunki do rozpoznania sprawy w trybie art. 55 § 2 ppsa, skoro mimo wymierzenia grzywny organ we właściwym czasie nie przekazał Sądowi skargi, z której wynikał stan faktyczny i prawny nie budzący uzasadnionych wątpliwości. Nie wzbudziły ich zresztą także okoliczności podnoszone przez skarżoną Spółkę. W istocie zatem Sąd orzekał w oparciu o całokształt materiału sprawy.

Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy)

W zakresie zatem, w jakim organ dysponuje majątkiem publicznym, wniosek powinien być załatwiony, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 286 § 2 ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze z mocy art. 149 Ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji, przy czym o kosztach postanowił stosownie do art. 200 i 205 § 1 ppsa.

sw