IV SA/Wa 2571/12

Uzasadnienie

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] S.A. z siedzibą w P., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie zakładu produkcji materiałów budowlanych z urządzeniami i obiektami technicznymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogami dojazdowymi, placami składowymi itp. oraz modernizacją, rozbudową lub rozbiórką istniejących budynków magazynowych i pomocniczych na terenie działek nr ew. [...] we wsi G.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, na które to postanowienie zażalenie złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w P.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że z dniem 6 grudnia 2011 r. nastąpiła zmiana zakresu ochrony konserwatorskiej obszaru planowanego pod nową zabudowę.

Postanowienie to było przedmiotem skargi wniesionej przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/12 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, że postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane zostało z naruszeniem znowelizowanego art. 138 § 2 kpa, bowiem żadna z przesłanek wymaganych tym przepisem nie została wykazana przez organ, co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazania temu organowi spawy do ponownego rozpatrzenia. Wprawdzie Sąd zgodził się z organem drugiej instancji, że na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia[...] lipca 2010 r. o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego G., uległ zmianie zakres ochrony konserwatorskiej i okoliczność ta winna mieć wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak fakt ten nie pociąga za sobą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, tj. uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy, czyli dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ograniczając swoją ocenę do możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006 r., mocą której wpisano do rejestru zabytków otoczenie zespołu w G., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1962 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dla terenu wsi G. nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Z ustaleń organu wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wpisał do rejestru zabytków otoczenie zespołu [...] w G., obejmujące: część działki nr [...] ([...]), działkę nr [...]. Natomiast tereny oznaczone w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy symbolami [...] są położone w granicach przedmiotowego otoczenia zabytkowego zespołu [...] w G., wpisanego do rejestru zabytków wymienioną decyzją.

Ponadto organ podał, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, część terenu objęta planowaną inwestycją, oznaczona symbolem [...] znajdowała się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], wpisującą do rejestru zabytków [...], powstały w latach [...] XX w., położony w G., gm. W., powiat z. Wprawdzie w trakcie trwania postępowania zażaleniowego nastąpiła zmiana zakresu ochrony konserwatorskiej obszaru planowanego pod nową zabudowę, bowiem decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. orzeczeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niemniej jednak, obecnie właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków do wypowiadania się w sprawie inwestycji planowanej na terenie wsi G., w tym i na terenie oznaczonym symbolem [...], wynika z faktu, że obszar działek nr [...] położony jest na terenie [...] G., ujętego w wykazie zabytków nieruchomości przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniających wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474).

Zdaniem organu odwoławczego postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zamierzenie budowlane ma polegać na budowie zakładu produkcji materiałów budowlanych z urządzeniami i obiektami technicznymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogami dojazdowymi, placami składowymi oraz na modernizacji, rozbudowie lub rozbiórce istniejących budynków magazynowych i pomocniczych. Ustalono w szczególności parametry powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu, intensywności tej zabudowy oraz jej wysokości, stopniowane w zależności od odległości planowanych budynków od zabytkowego założenia. Zgodnie z warunkami powyższej decyzji, dla terenów oznaczonych symbolem [...], położonych najbliżej zabytkowego założenia [...], tj. we wpisanym do rejestru zabytków otoczeniu przedmiotowego zabytku, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i utwardzenia w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją ustalono odpowiednio na max. [...] %. Natomiast wskaźnik ten dla terenu oznaczonego symbolem [...] wyznaczono na poziomie max. [...]%. Wysokość głównej kalenicy projektowanych budynków ustalono na max. [...] m – dla terenu [...] oraz max. [...] m – dla terenu [...]. Natomiast wysokość silosów planowanych do lokalizacji na terenie [...] określono na max [...] m – w odległości [...] m od strefy ochrony konserwatorskiej oraz na max. [...] m – w odległości większej niż [...] m od wymienionej strefy.

Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że realizacja przedstawionego zamierzenia zmieniłaby krajobraz wsi G. na krajobraz przemysłowy ze względu na planowaną skalę przedsięwzięcia, a zwłaszcza dominujące swą wysokością silosy. Planowana inwestycja zaburzyłaby równowagę przestrzenną zabytkowego [...], którego częścią jest [...] założenie [...] – zabytek o niezaprzeczalnych, wysokich wartościach artystycznych, historycznych i naukowych. Tym samym nastąpiłaby trwała degradacja chronionego konserwatorsko [...]. Minister również podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że obecna w tej przestrzeni historyczna zabudowa dawnej [...] skupiona była na znacznie mniejszym obszarze. Dodatkowo Minister powtórzył za organem pierwszej instancji, że budowa zakładu produkcji materiałów budowlanych, częściowo na terenie stanowiącym bezpośrednie otoczenie zabytkowego zespołu [...], niesie ryzyko szkodliwego oddziaływania na ten zabytek. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, tym samym przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się bowiem także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać, gdyż ma to istotne znaczenie dla percepcji zabytku.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie:

1) art. 6 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa i 8 kpa poprzez wydanie dwóch sprzecznych ze sobą orzeczeń, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, z dnia [...] grudnia 2011 r. i dnia [...] września 2012 r., w których w jednym stwierdził, że teren oznaczony symbolem [...] planowanej inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej, a w drugim, że jest objęty ochroną konserwatorską;

2) art. 6 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie orzeczenia z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, tj. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) dopuszczającej objęcie ochroną konserwatorską zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy według stanu prawnego na dzień złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o uzgodnienie konserwatorskie inwestycji oraz pierwotnego orzekania w sprawie nie było wymogu takiego uzgodnienia w stosunku do nieruchomości nie objętej wpisem do rejestru zabytków, jaką była i jest do dnia dzisiejszego nieruchomość przeznaczona pod inwestycję skarżącego;

3) art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 222/12, w którym Sąd zobowiązał organ do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy, czyli dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ograniczając swoją ocenę do możliwości realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z dnia [...] maja 2006 r., mocą której wpisano do rejestru zabytków otoczenie zespołu [...] w G.;

4) art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez organ mocy wiążącej prawomocnego wyroku Sądu z dnia 24 kwietnia 2012 r.;

5) art. 77 kpa poprzez zebranie i rozpatrzenie w niewyczerpujący sposób materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów z pisemnych opinii biegłych rzeczoznawców znajdujących się w aktach postępowania w zakresie wpisu [...] wsi G. do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności jest jedynym stosowanym przez sąd administracyjny w toku kontroli postanowienia, co oznacza, że sąd nie może kierować się innymi przesłankami, w tym zasadą słuszności, celowości lub sprawiedliwości społecznej. W ramach kontroli legalności decyzji lub postanowienia sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zatem zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd natomiast uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa.

Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte są o uznanie administracyjne, albowiem przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają zakresu tych uzgodnień w sposób wyczerpujący. Podkreślić należy, że przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień oczywistym jest związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań polegających mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego-organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (por.wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn..akt IV SA/Wa 516/10 (Lex 675359).

Przede wszystkim podkreślić należy, że kompetencje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do zajmowania stanowiska w przedmiotowej sprawie wynikają z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006 r. wpisującej do rejestru zabytków otoczenie zespołu [...] w G. obejmujące: część działki nr [...] ([...]), działkę nr [...]. Zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planowana inwestycja realizowana byłaby na terenie działek [...]. Ponadto obszar w/w działek położony jest na terenie [...] G., ujętego w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r., Nr 75, poz. 474).

Niezasadny jest zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylając postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku na nowe brzmienie art. 138 § 2 kpa. W świetle znowelizowanego przepisu, aby minister był władny skorzystać z możliwości uchylenia postanowienia wydanego w pierwszej instancji winien wykazać w uzasadnieniu podjętego postanowienia kasacyjnego łącznie zaistnienia przesłanek do wydania przez organ odwoławczy postanowienia, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. o wpisie do rejestru zabytków [...] G. – zdaniem Sądu uprzednio orzekającego – nie pociągała za sobą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z treści uzasadnienia nie wynika wskazanie przez Sąd na konieczność uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie na taką możliwość, gdyby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie inwestycja planowana jest na terenie działek nr ew. [...] we wsi G. Gmina W. Działki nr [...] położone są na terenie [...] G., ujętego w wykazie zabytków nieruchomości przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniających wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474). Zdaniem Sądu, słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że zamierzenie inwestycyjne, będące przedmiotem wniosku, z tak określonymi parametrami powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu, intensywności tej zabudowy oraz jej wysokości zaburzyłaby równowagę przestrzenną zabytkowego [...], którego częścią jest [...] założenie [...] – zabytek o niezaprzeczalnych, wysokich wartościach artystycznych, historycznych i naukowych. Tym samym nastąpiłaby trwała degradacja chronionego konserwatorsko [...].

Nie zasadny jest również zarzut wydania orzeczenia z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, tj. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) dopuszczającej objęcie ochroną konserwatorską zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy według stanu prawnego na dzień złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o uzgodnienie konserwatorskie inwestycji oraz pierwotnego orzekania w sprawie nie było wymogu takiego uzgodnienia w stosunku do nieruchomości nie objętej wpisem do rejestru zabytków. Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, zobowiązuje organy do uwzględnienia nowego stanu prawnego. Organy administracyjne orzekają wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji (postanowień).Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy przy tym również sytuacji gdy, przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania, a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku zachowując jej tożsamość organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny. Orzekanie organów administracji na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa nie może być uznane – jak podnosi to w skardze skarżąca Spółka – za naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydane w tej sprawie postanowienie wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.