VII SA/Wa 2359/12

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. Z. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2005r. ([...]), umarzającej postępowanie w sprawie otworów okiennych w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] (uzupełnionej postanowieniem z dnia [...]02.2005 r. o prawie wniesienia odwołania).

Organ podniósł, że jak ustalono, budynek ten posiadał okno od strony działki nr [...]od daty wybudowania, to jest od 1935 r. W latach 70-tych podczas remontu - przeprowadzonego na zlecenie Urzędu Miejskiego w [...] - wykuto dodatkowe 2 otwory okienne (protokół z 2.12.1978 r. przewidywał wykucie trzech otworów).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że wydając badaną decyzję organ nie ustalił, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, przez co rażąco naruszył art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Następnie wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania i wskazał, że w postępowaniu zwykłym organ w pierwszej kolejności zobligowany był do ustalenia, czy dwa otwory okienne od strony działki nr [...] wykonano samowolnie, gdyż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. PINB nie podjął takich czynności np. poprzez zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w [...], czy posiada stosowne dokumenty. W przypadku ustalenia, że okna wykonano w warunkach samowoli budowlanej, organ miał obowiązek sprawdzić, czy spełniają wymogi warunków technicznych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. Z. w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], to jest W. Sz., K. Sz., G. A. D., E. K., H. K., E. K.

Skarżący zarzucili brak respektowania wcześniejszych decyzji, stosownie do wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11 oraz powoływanie się na nowe okoliczności w sprawie wykucia dodatkowych 2 otworów okiennych w 1978 r. Stwierdzili, że okna oświetlają światłem dziennym mieszkania, jedynego okna w lokalach mieszkalnych na 1 i 2 kondygnacji budynku.

Nadto, E. B. kupując działkę nr [...] znała stan faktyczny i prawny na działce nr [...], widziała wykute 2 okna, a miasto, pomimo zakończenia sprawy decyzją ostateczną, sprzedało działkę pod zabudowę mieszkaniową.

Zdaniem skarżącej, rażąco naruszono prawo właściciela ww. budynku i obowiązujące w tym czasie przepisy, gdyż bez zgody właściciela Urząd Miasta wykuł 2 okna w budynku. Stwierdziła, że w przypadku spraw spornych, należy zastosować inną wykładnię przepisów, dotyczącą praw nabytych i prawa pierwszeństwa zdarzeń.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalejppsa.

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., która organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. umarzającej postępowanie w sprawie otworów okiennych w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...].

Na wstępie wyjaśnić zatem trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 kpa i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy w szczególności podkreślenia wymaga, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art 156 § 1 pkt 2 kpa). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r" OSK 1134/04).

Dodać przy tym trzeba, że organy nadzoru badają stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.

Należy podzielić stanowisko organu, iż przy ustalaniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., badaniu podlega również, czy postępowanie zwyczajne przeprowadzono z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej Rażące naruszenie prawa procesowego może bowiem doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku przeprowadzenia postępowania wbrew zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, określonym w szczególności w art. 7, 77 § 1 kpa.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje bowiem organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

W orzecznictwie wskazuje się, że pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada, I OSK 1974/10, LEX nr 1149278).

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być zatem naruszone normy materialne, jak i przepisy prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., sygn. akt I OSK 1514/09, LEX nr 745056 )

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który w dacie jej wydania stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Wyjaśnić zatem trzeba, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu cytowanego przepisu tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że zbędne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega więc na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między sytuacją faktyczną danego podmiotu, a jego prawem, z którym łączy się obowiązek organu, polegający na konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (vide: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074; z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 467/11, LEX nr 1219036).

Tak pojmowana bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie wystąpiła w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r.

Pomimo istnienia oczywistych przesłanek obligujących organ powiatowy do prowadzenia postępowania w trybie nadzoru budowlanego i wydania decyzji merytorycznej w celu doprowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul.

[...] nr [...]w [...] do stanu zgodnego z prawem organ powiatowy umorzył postępowanie.

Wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przesłanki do umorzenia postępowania nie mógł stanowić brak możliwości ustalenia, czy remont budynku wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia spowodowany brakiem dokumentów. Przesłanki takiej nie stanowiło również oświadczenie właściciela budynku, iż nie będzie stwarzał przeszkód przy zamurowaniu przedmiotowych otworów, jak i deklaracja pracowników Urzędu Miejskiego w przedmiocie podjęcia działań zmierzających do polubownego załatwienia sprawy.

Bez znaczenia pozostawał także fakt, na który powoływali się skarżący, na czyje zlecenie wykucie spornych otworów okiennych zostało wykonane.

Organ nadzoru budowlanego naruszył powołane na wstępie zasady postępowania administracyjnego oraz art. 105 § 1 kpa. w stopniu rażącym.

Organ powiatowy nie tylko nie poczynił ustaleń, czy wykucie otworów okiennych w przedmiotowym budynku nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, ale pominął również regulacje, o których mowa w art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, znajdujące zastosowanie w przypadku konieczności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w postępowaniu tego rodzaju jest ustalenie, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi. Postępowanie naprawcze toczące się w tym trybie powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w cytowanym przepisie.

Dodać przy tym należy, że postępowanie przed organem powiatowym zostało wszczęte w związku z wystąpieniem Miasta [...] pismem z dnia 14 lipa 2004 r. z wnioskiem o ustalenie legalności wybicia okien w przedmiotowym budynku, a w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej - o podjęcie działań zmierzających do jej usunięcia.

Z protokołu oględzin z dnia 1 września 2004r. wynika natomiast, że w przedłożonej przez właścicieli dokumentacji projektowej z 1932r. "od strony działki nr [...], nie występują otwory okienne.

W tym stanie rzeczy nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym było - w ocenie Sądu - umorzenie postępowania kontrolowaną decyzją.

W świetle przestawionej argumentacji bez wpływu na wynik sprawy pozostawały zarzuty skarżących, że E. B. kupując działkę nr [...] znała stan faktyczny i prawny na działce nr [...], widziała wykute 2 okna oraz to, że miasto, pomimo zakończenia sprawy decyzją ostateczną sprzedało działkę pod zabudowę mieszkaniową.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji