I SA/Sz 1121/12

Uzasadnienie

G. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Spółką") w dniu [...] r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] na lata [...]. Złożenie tego wniosku nastąpiło w ramach konkursu nr [...], ogłoszonego w dniu [...] r. przez Zarząd Województwa, działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym [...] na lata [...] (Program dalej zwany "RPO [...]").

Pismem z dnia [...] r. nr [...], Instytucja Zarządzająca RPO [...] (Wydział [...]) poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez niego wniosek o dofinansowanie poddano ocenie merytoryczno-technicznej w zakresie kryteriów dopuszczających. W wyniku powyższego wniosek ten został oceniony negatywnie, gdyż nie spełniał wszystkich kryteriów dopuszczających i w związku z tym odrzucono go z procedury ubiegania się o dofinansowanie. Wskazane pismo zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] – A. M.

W dniu [...] r. wnioskodawca złożył protest do Wydziału [...] (W [...]), w którym zakwestionował dokonaną przez organ ocenę projektu. W proteście wnioskodawca podniósł zarzuty dotyczące oceny ekonomiczno-finansowej odnośnie kryterium [...] "Efektywność ekonomiczna inwestycji" oraz oceny merytoryczno-technicznej odnoszącej się do kryteriów dopuszczających [...] "Spójność wewnętrzna projektu i dokumentacji aplikacyjnej" oraz [...] "Poprawność sposobu realizacji projektu".

Pismem z dnia [...] r. nr [...], oznaczonym jako rozstrzygnięcie, Zastępca Dyrektora Wydziału [...] – R. M., poinformował wnioskodawcę, że postanowił protest odrzucić.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten na wstępie wskazał na tryb i zasady postępowania (w tym odwoławczego) w sprawie przyznania środków na dofinansowanie zgłoszonych przez uprawnione podmioty projektów, wynikające z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) – zwanej dalej "u.z.p.p.r.", a następnie odniósł się do kwestionowanych przez wnioskodawcę kryteriów dopuszczających przy ocenie merytoryczno-technicznej oraz liczby punktów przyznanych przez ekspertów przy kryterium w ramach oceny ekonomiczno-finansowej. Nie znalazł on podstaw do uwzględnienia twierdzeń wnioskodawcy i podważenia stanowiska ekspertów, co do tego, że zgłoszony projekt jest niestacjonarny (siedziba wnioskodawcy jest położona poza województwem [...], zaś jego działania obejmuje cały kraj) oraz że przedstawione wydatki są niezgodne z Wytycznymi dla Wnioskodawców.

Wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pismo z dnia [...] r. zatytułowane "skarga na rozstrzygnięcie > Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego", podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia zasad postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 60 pkt a oraz art. 69 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/06 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1260/99 (Dz.Urz. WE Nr L 210/25 z dnia 31 lipca 2006 r.), poprzez nieuwzględnienie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu operacyjnego oraz poprzez niezapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów;

2) art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia;

3) oraz - z ostrożności procesowej - art. 6, art. 15 i art. 57 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590), poprzez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przez osobę nieuprawnioną na podstawie tej ustawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W szczególności wskazano, że w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie nie zostało wydane przez osobę do tego upoważnioną, o czym świadczy brak upoważnienia załączonego do treści skarżonego rozstrzygnięcia. Nadmieniono przy tym, że Urząd Marszałkowski, w ramach którego działa Wydział [...] jest jednostką pomocniczą dla Zarządu, zatem nie jest organem uprawnionym do wydawania wskazanych rozstrzygnięć. Zgodnie z normami kompetencyjnymi, wynikającymi z ustawy o samorządzie województwa, województwo posiada osobowość prawną, a podmiotami uprawnionymi do składania oświadczeń woli w jego imieniu są marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa. Tymczasem z treści skarżonego rozstrzygnięcia nie wynika udzielenie upoważnienia dla Zastępcy Dyrektora Wydziału [...]. W związku z powyższym - zdaniem strony skarżącej - należy przyjąć, że rozstrzygnięcie organu nie zostało wydane przez osobę/organ posiadającą kompetencję do wydawania tego typu aktów.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą Spółkę i nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia.

Pismem z dnia [...] r., Sąd wezwał Zarząd Województwa do nadesłania lub przedstawienia na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. upoważnień dla A. M. z Wydziału [...] i R. M. z Wydziału [...] do podpisywania w imieniu Zarządu Województwa informacji o ocenie projektu zgłoszonego w ramach konkursu nr [...], ogłoszonego [...] r.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r., pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi Spółki, złożył wniosek o przeprowadzenie z przedłożonych przez niego dokumentów, tj. polecenia służbowego z dnia [...] r., rozdziału [...] Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego opublikowanego w biuletynie oraz zakresu czynności uprawnień i obowiązków R. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowił dopuścić dowód z ww. dokumentów.

Ponadto, po zamknięciu rozprawy, pełnomocnik organu wraz z pismem z dnia [...] r., nadesłał do Sądu dokumenty mające wykazywać upoważnienie

dla A. M. do podpisywania informacji dotyczących oceny projektów, tj.: odpis uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Opisu Systemu Zarządzania i Kontroli Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] (wersja [...]) wraz z wyciągiem; wyciąg z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przyjętego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r.; odpis uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. sprawie przyjęcia przez Zarząd Województwa propozycji zmian nr [...] do wersji [...] Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym [...] na lata [...] oraz jednolitej wersji [...] Instrukcji Wykonawczej Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym [...] na lata [...] wraz z wyciągiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądowej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a.".

W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowi informacja Zarządu Województwa Z o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] na lata [...] - a więc inna czynność, niemająca cech decyzji administracyjnej, czy postanowienia.

Z uwagi na przedmiot sprawy, przypomnienia wymaga, że tryb i warunki przyznania pomocy finansowej w ramach RPO [...] reguluje ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.), zwana dalej "u.z.p.p.r.". Wskazać należy, że - zgodnie z przepisem art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. - w przypadku regionalnego programu operacyjnego instytucją zarządzającą jest zarząd województwa, odpowiedzialny za przygotowanie i realizację programu operacyjnego.

Stosownie do art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r., zarząd województwa (jako instytucja zarządzająca) odpowiada za prawidłową realizację programu operacyjnego. Może on realizować spoczywające na nim zadania samodzielnie, bądź może - w drodze porozumienia - powierzyć część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego instytucji pośredniczącej lub instytucji wdrażającej, odpowiadając za prawidłowość realizacji zadań powierzonych tej instytucji (vide: art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.z.p.p.r.). Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zarząd Województwa jest zatem zobowiązany m.in. do opisania priorytetów programu operacyjnego, przygotowania i przekazania Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów oraz określenia kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego. Tak więc, kryteria określone przez zarządzającego programem regulują tryb oceny wniosków i określają kryteria tej oceny. Natomiast sama pomoc w ramach danego regionalnego programu operacyjnego przyznawana jest na wniosek zgłoszony przez osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, o ile wnioskodawca spełni warunki jej przyznania.

Udzielenie pomocy finansowej następuje na podstawie umowy o dofinansowanie (albo na podstawie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.z.p.p.r.), w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (vide: art. 30 ust. 1 i art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r.).

Natomiast niespełnienie warunków udzielenia dofinansowania skutkuje otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji pisemnej o odmowie jej przyznania sporządzonej przez właściwą instytucję (instytucję zarządzającą, pośredniczącą lub instytucja wdrażającą – vide art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r.).

Zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Przy czym, w systemie wyboru projektów do dofinansowania w ramach RPO [...] przewidziano jeden środek odwoławczy, jakim jest protest rozpatrywany przez Wydział Zarządzania RPO.

Następnie, stosownie do art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Jak bowiem stanowi art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasady i tryb złożenia skargi do sądu administracyjnego określa art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.

W rozpoznawanej sprawie za realizację konkursu nr [...], ogłoszonego w dniu [...] r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] na lata [...], odpowiadał Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.), zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych. Urząd marszałkowski jest zaś jednostką organizacyjną województwa zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zarządu województwa, a w praktyce także sejmiku województwa oraz jego organów wewnętrznych. Jest to więc aparat pomocniczy organów województwa.

Ponadto wskazania wymaga, że - zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], przyjętym uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] r. - sprawami związanymi z Regionalnym Programem Operacyjnym [...] zajmują się dwa Wydziały:

1. Wydział [...], a w jego strukturze Biuro ds. [...]. Stosownie zaś do § [...] Regulaminu, do zadań wskazanego wydziału należy, m.in. przyjmowanie wniosków o dofinansowanie w ramach I osi priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego [...] na lata [...] (RPO [...], dokonywanie oceny formalnej tych wniosków i organizacja ich oceny merytoryczno-technicznej, ekonomiczno-finansowej, merytorycznoekonomicznej, oddziaływania na środowisko oraz pomocy publicznej, przedstawiania Zarządowi wyników oceny projektów oraz przygotowywania informacji dotyczących przebiegu i wyników procesu selekcji I osi priorytetowej, przygotowywanie umów o dofinansowanie.

2. Wydział [...], a w jego strukturze Biuro ds. [...]. Zgodnie zaś z § [...] Regulaminu, do zadań Wydziału należy m.in. prowadzenia czynności związanych z procedurą odwoławczą w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego.

Każdym z Wydziałów kieruje Dyrektor, do którego podstawowych obowiązków należy, w szczególności, załatwianie spraw indywidualnych i podejmowanie rozstrzygnięć w zakresie upoważnień i pełnomocnictw udzielanych przez Marszałka lub Zarząd (§[...] ust. [...] pkt [...] i ust. [...] pkt [...] Regulaminu).

Podkreślić w tym miejscu należy, że upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (vide: B. Adamiak, J Borkowski (w:) Komentarz do K.P.A. 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 745).

Osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu, nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego. Upoważnienie powinno mieć formę pisemną.

Doktryna prezentuje stanowisko, że upoważnienie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielone jednorazowo do wydawania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Warunku tego nie spełnia udzielenie ogólnego upoważnienia do wydawania decyzji, obejmującego np. naczelników wydziałów w danym urzędzie i zamieszczenie go w regulaminie organizacyjnym tego urzędu. Upoważnienie ma przecież charakter indywidualny, a nie generalny. Udzielane jest konkretnemu pracownikowi (pracownikom), a nie pracownikom zajmującym określone stanowiska (vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Wydawnictwo LEX, Warszawa 2010, s. 553).

Identyczne stanowisko przyjęła judykatura (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1413/06; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 832-834/06; z dnia 28 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1294-1295/06).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należało, że zarówno informacja o negatywnej ocenie projektu, zawarta w piśmie z dnia [...] r. nr [...], jak i zaskarżona do Sądu informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, zawarta w piśmie z dnia [...] r. nr [...], są obarczone wadą formalną, gdyż zostały podpisane odpowiednio przez: Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] – A. M. oraz Zastępcę Dyrektora Wydziału [...] – R. M.. Ani bowiem z akt sprawy, ani z przedstawionych w terminie późniejszym – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – dokumentów nie wynika, że wskazani pracownicy posiadali imienne upoważnienie do działania w omawianym zakresie za Zarząd Województwa.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przedłożone przez pełnomocnika organu dokumenty, w postaci polecenia służbowego z dnia [...] r., rozdziału [...] Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego opublikowanego w biuletynie oraz zakresu czynności uprawnień i obowiązków R. M., nie mogły zastąpić wyraźnie wskazanego w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] –imiennego upoważnienia, w którym wskazuje się indywidualnie oznaczonego pracownika urzędu marszałkowskiego.

Skoro Samorząd Województwa [...] i jego organy (w tym Zarząd Województwa) mają obowiązek ściśle przestrzegać norm kompetencyjnych, to brak imiennych upoważnień dla ww. osób oznacza, że czynności przez nie podjęte nie mogły wywrzeć skutku wobec strony skarżącej.

Gdyby zaskarżona informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej oraz informacja o negatywnej ocenie wniosku stanowiły decyzje administracyjne, to Sąd – w świetle wcześniejszych uwag – postąpiłby w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (stwierdzenie nieważności).

Jednakże, wobec faktu, że informacje takie - z woli ustawodawcy - zostały zakwalifikowane do innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), należało zastosować art. 146 § 1 P.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności.

W konsekwencji, stwierdzone wady formalne zaskarżonej informacji z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją informacji z dnia [...] r. powodują, że merytoryczna ocena sprawy przez Sąd byłaby przedwczesna.

Przy ponownym badaniu wniosku, organ dokona ponownej oceny projektu

i - stosownie do art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. – o jej wynikach pisemnie poinformuje wnioskodawcę. W tym ostatnim przypadku należy pamiętać, że informację może podpisać Zarząd Województwa lub osoba imiennie upoważniona przez ten organ. Zarówno nagłówek pisma, jak i jego treść powinny precyzyjnie określać rodzaj działającego organu, a osoba udzielająca informacji musi wyraźnie wskazać, czy działa jako organ, czy też z upoważnienia organu.

Ponadto, dla porządku podnieść trzeba, że - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - zaskarżona informacja, jak też wszystkie poprzednie pisma kierowane przez organ do wnioskodawcy, w części nagłówkowej błędnie wskazują Urząd Marszałkowski Województwa [...] jako organ, od którego pochodzi pismo. Tymczasem - jak to wyżej wywiedziono - Urząd Marszałkowski nie był organem wykonującym zadania z zakresu Regionalnego Programu Operacyjnego [...] na lata [...].

Mając powyższe okoliczności na uwadze, skargę należało uwzględnić, stwierdzając - na podstawie przepisu art. 146 P.p.s.a. - bezskuteczność czynności. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.