IV SA/Wa 2664/12

Uzasadnienie

IV SA/Wa 2664/12

UZASADNIENIE

M. P. i R. P. wnieśli skargę na czynności Starosty L. ego polegające na nałożeniu oraz żądaniu od nich uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w związku ze zgłoszeniem przez nich prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów projektowych i planistycznych, Powiat L. wystawił na ich rzecz faktury VAT z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerach: [...], [...], [...], [...] oraz z dnia [...] lutego 2012 r. o numerach: [...] i [...] za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonanie odbitek.

W ocenie M. P. i R. a P. nałożenie na nich opłat i żądanie ich uiszczenia, rażąco narusza prawo. Ich zdaniem, skoro uiścili zryczałtowaną opłatę w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na wykonaniu map do celów planistycznych, uprawnieni byli do otrzymania z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenia dokumentów, stanowiących wynik prac przeznaczonych dla zamawiającego.

Skarżący podnieśli, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333, dalej jako rozporządzenie), niedopuszczalne jest ponowne naliczenie wykonawcy pracy geodezyjnej kwot za udostępnienie komputerowych zbiorów wektorowych oraz wykonywanie odbitek.

Mając powyższe na uwadze skarżący uznali, że organ administracyjny bezprawnie nałożył na nich obowiązek uiszczenia opłat, określonych w tabeli II załącznika nr 3 oraz tabeli III załącznika nr 4 do powołanego rozporządzenia. Te bowiem odnoszą się do czynności związanych z udostępnianiem oraz udzieleniem informacji, a nie do czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem całość opłat, spoczywających na skarżących, obejmuje swoim zakresem tabela II załącznika nr 1 do rozporządzenia. W rezultacie dochodzi do podwójnego naliczenia opłat za udzielenie informacji, czy też przyjmowanie opracowania do zasobu, którego koszt obejmuje również udzielenie informacji.

Skarżący wskazali też, że w świetle ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, udostępnianie baz danych krajowego systemu informacji o terenie następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy nabywcą baz danych a organem prowadzącym państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Tymczasem skarżący nie zawierali jakiejkolwiek umowy z organem w związku z dokonaniem zgłoszenia prac geodezyjnych. Dlatego też bezpodstawnym jest nałożenie oraz żądanie od nich uiszczenia opłat na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ponadto skarżący wywiedli, że nie wnosili o udzielenie informacji, które określone zostały w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Dokonali zgłoszenia prac w związku z wykonywaniem map do celów projektowych i planistycznych.

W drugiej części uzasadnienia skargi skarżący wywiedli, że wysokość należnych opłat powinna zostać określona w drodze aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - udokumentowania fakturami VAT wystawionymi przez Powiat L. Wskazali, że wprawdzie pobierane opłaty za czynności geodezyjne ze swej natury są swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia, oferowanego przez podmiot prawa publicznego, jednakże obowiązek ich poniesienia wynika z przepisów prawa publicznego, pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji publicznej, strony nawiązanego na podstawie tych przepisów stosunku publicznoprawnego nie mają swobody w kształtowaniu tego stosunku, mają one charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo.

W ocenie skarżących, w świetle powyższych okoliczności nie ulega wątpliwości, że opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenia cywilnoprawne, lecz publicznoprawne, a ich określenie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że materiały, o które wystąpili skarżący, tj. komputerowe zbiory wektorowe, zostały im już wcześniej udostępnione jako część materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych. Dlatego też wnioski z dnia 23 stycznia 2012 r., 25 stycznia 2012 r., 26 stycznia 2012 r. oraz 27 stycznia 2012 r. nie zostały potraktowane jako udostępnienie materiałów w ramach wykonywania prac, lecz jako niezależne wnioski o udostępnienie informacji. W ocenie Starosty w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm, zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Oznacza to, że jeżeli skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 odrzucił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że treść skargi wskazuje, że skarżący kognicji sądu administracyjnego w sprawie wszczętej ich skargą upatrują w art. 3 §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), który przewiduje kontrolę tych sądów w stosunku do innych niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, że wymienione w skardze faktury nie mogą być uznane za akty z zakresu administracji publicznej, ani za dokumenty materializujące dokonanie czynności o takim charakterze.

Sąd wskazał, że faktury te zostały wystawione przez Powiat L. . Zawierają one elementy wymienione w art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., Nr 177, poz. 1054 ze zm.), m.in.: datę sprzedaży, cenę oraz dane dotyczące sprzedawcy i nabywcy. Stanowią zatem dokumenty sprzedaży - rachunki zawierające szczegółowe dane o transakcjach dokonanych pomiędzy innym niż skarżony organ podmiotem (Powiatem L. m), a skarżącymi. Nie materializują żadnej czynności z zakresu administracji publicznej, dokonanej przez Starostę L. W ocenie Sądu, z przedstawionych powyżej względów, fakturom wystawionym wobec skarżących nie można przypisać też cech pozostałych aktów indywidualnych, podlegających kognicji sądów administracyjnych, to jest decyzji administracyjnej lub postanowienia. Jeżeli w przekonaniu skarżących dokumentowane przedmiotowymi fakturami transakcje nie miały miejsca, zatem żądania dokonania przez nich zapłaty są bezpodstawne, to należy oczekiwać, że spór pomiędzy nimi a Powiatem L. m rozstrzygnięty zostanie przez sąd powszechny. Może to mieć miejsce wówczas, gdy Starosta wystąpi do sądu powszechnego przeciwko skarżącym z pozwem o zapłatę kwot pieniężnych wymienionych w fakturach. Jeśli natomiast skarżący kwoty te już uiścili, mogą wystąpić z pozwem przeciwko Staroście o ich zwrot jako kwot uiszczonych nienależnie. Sąd uznał, że w stosunku do skarżących nie wydano aktu, ani nie podjęto czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Z tego względu brak jest przedmiotu zaskarżenia, a w konsekwencji wniesiona skarga jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola działalności administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów nie obejmuje takich czynności jak:

- dokonanie czynności materialno – technicznej w postaci skierowania żądania zapłaty opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zamiast wydania aktu indywidualnego w tym względzie,

- udokumentowanie czynności materialno – technicznej przy pomocy faktury VAT zamiast wydania aktu indywidualnego,

- żądanie przez organ administracji publicznej uiszczenia opłat związanych z udostępnieniem oraz udzieleniem informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie faktury VAT wystawionej przez "Powiat L. ", podczas gdy czynności te objęte są treścią powołanych wyżej przepisów,

2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawężenie granic sprawy i w konsekwencji zaniechanie wszechstronnego rozważenia treści zawartych przez skarżących w skardze zarzutów, a także poprzez uznanie, że w granicach sprawy nie mieści się rozpoznanie zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego według organu administracji publicznej bezpośrednio z przepisów prawa,

3) art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. odrzucenie skargi, a w konsekwencji nierozpatrzenie zawartych w niej zarzutów, mimo że jej wniesienie należało uznać za dopuszczalne,

4) art. 141 §4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w stosunku do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy powołane przepisy obligują Sąd pierwszej instancji do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty, zaskarżono postanowienie w całości i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Starosty L. na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzono, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne stanowi publicznoprawną należność budżetową, powstającą z mocy prawa. Wykonanie danej czynności geodezyjnej wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat w wysokości określonej w przepisach prawa. Wystawiona faktura pozostaje nadal jedynie czynnością pozwalającą na uporządkowanie i sprawowanie kontroli terminowości oraz prawidłowości uiszczania tych opłat przez zobowiązanych. W konsekwencji zarzut niewydania przez organ decyzji w przedmiocie opłat powstałych z mocy prawa na tym etapie jego działań jest nieuzasadniony. Natomiast w zakresie jakim należności wynikające z art. 41b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są należnościami cywilnoprawnymi, całkowicie bezzasadną jest próba stosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych skoro nie są to należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zważył, że w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na naruszenie w zaskarżonym postanowieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 §1 i §2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) "Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Powyższy przepis stanowi podstawę prawną nałożenia opłaty. Obowiązek jej uiszczenia wynika zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To kwalifikuje nałożenie opłaty "geodezyjnej" jako czynności należącej do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 514/10 i postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OW 109/12). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Skarga jako niezasadna, podlega oddaleniu.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 ust.4 do rozporządzenia tylko w przypadku stałego, bieżącego udostępniania aktualizowanych danych krajowego systemu informacji o terenie z tabeli I i II, stanowią jednorazową opłatę dla jednego użytkownika. W myśl ust 5 załącznika nr 3 do rozporządzenia, niezależnie od opłaty podstawowej, za stałe, bieżące udostępnianie aktualizowanych danych krajowego systemu informacji o terenie pobiera się miesięczną opłatę eksploatacyjną,

Stosownie do ust. 9.4.załącznika nr 1 do rozporządzenia, Jeżeli zgłoszenie dotyczy pracy geodezyjnej i kartograficznej wymienionej w tabelach I—VIII, realizowanej w odrębnych etapach, uzgodnionych z organem prowadzącym zasób, wysokość opłaty dla każdego z etapów ustala się jak dla danego rodzaju pracy, stosując współczynnik 1/n, gdzie n jest liczba etapów. W myśl ust. 9.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia, dla prac geodezyjnych i kartograficznych, których termin wykonania jest dłuższy niż sześć miesięcy, wysokość opłaty ustala się w wysokości 45 % opłaty naliczonej według wysokości stawek obowiązujących w dniu zgłoszenia. Pozostałe 55 % należności ustala się według wysokości stawek obowiązujących w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu. Pobranie opłaty zaliczkowej następuje w dniu zgłoszenia prac. Pobranie opłaty pozostałej następuje w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu.

Z zestawienia powołanych przepisów wynika zasadność czynności organu, polegającej na obciążeniu skarżących opłatami za udostępnianie kolejny raz danych z zasobu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do domniemania, że udostępnianie tych samych danych po raz kolejny jest bezpłatne. Rozporządzenie wyraźnie bowiem wskazuje, kiedy można udostępniać dane za jednorazową opłatę, kiedy za opłatę miesięczną eksploatacyjną, a kiedy za opłatę zaliczkową; bezpłatnie udostępnianie danych w ogóle nie jest przewidziane.

Nie budzi wątpliwości, że czynności skarżących nie należą do czynności wymienionych w cytowanych wyżej przepisach za które pobierałoby się opłatę miesięczną lub zaliczkową; wykonywane przez nich czynności nie stanowią stałego, bieżącego udostępniania aktualizowanych danych krajowego systemu informacji o terenie o którym mowa w załączniku nr 3 ust.4, przepis ten nie ma więc do nich zastosowania. Nie mają również zastosowania ust. 9.4 i 9.7 załącznika nr 1 do rozporządzenia.

Uzasadniona więc była ocena Starosty, że w ramach zgłoszenia wykonywania prac geodezyjnych, skarżący są uprawnieni do otrzymania jednorazowo kompletu materiałów niezbędnych do wykonania pracy i bez względu na obszerność takiego kompletu organ pobiera zryczałtowaną opłatę stosownie do norm zawartych w załączniku nr 1 do powoływanego rozporządzenia. Jeżeli natomiast skarżący występują ponownie o część materiałów już otrzymanych w ramach kompletu materiałów, to wówczas należy pobrać opłatę taką, jak należna za udostępnienie materiałów z zasobu, które następuje bez związku ze zgłoszeniem wykonywania prac geodezyjnych.

W konsekwencji uznania powyższego poglądu za trafny, opłaty za udostępnienie przedmiotowych danych musiały zostać obliczone tak, jak to uczynił organ. Brak było podstaw do innego traktowania wniosków skarżących o ponowne udostępnienie już otrzymanych danych.

Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.