I SA/Łd 83/13

Uzasadnienie

I SA/Łd 83/13

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu w T. w uchwale Nr [...] z dnia [...]. - podjętej na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej "u.s.p.", i art. 90 ust. 2, 2a, 3 i ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz uchwały Rady Powiatu w T. Nr [...] z dnia [...]. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym - ustalił stawkę dotacji przysługującej na jednego ucznia w niepublicznym liceum dla dorosłych w wysokości 63,13 złotych ( § 1 pkt.4 ).

Powyższa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 czerwca 2011 roku, przy czym wyrównanie stawek dotacji następuje od miesiąca stycznia.

Następnie uchwałą z dnia [...]r., Nr [...], Zarząd Powiatu w T., po dokonaniu weryfikacji stawek dotacji za rok 2011 wynikającej z § 7 ust.1 uchwały Rady Powiatu w T. z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym stwierdził, że stawki dotacji przysługujących na jednego ucznia w niepublicznym liceum dla dorosłych wynoszą 59,51 złotych ( § 1 pkt.4 ).

Uchwała ta również weszła w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 29 października 2012 r. A Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W., prowadząca Zaoczne Liceum Ogólnokształcące w T. wystosowała do Zarządu Powiatu w T. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z dnia [...] nr.[...]. w sprawie weryfikacji wysokości stawek dotacji za rok 2011 w postaci zmniejszenia stawki dotacji na słuchacza liceum ogólnokształcącego do kwoty 59,51 złotych z datą wsteczną za okres 2011 roku, a w konsekwencji pomniejszenie ogólnej kwoty dotacji dla Zaocznego Liceum A przypadającej za 2011 rok o kwotę 3.232,66 złotych

W uzasadnieniu wskazano, że dotacja jest świadczeniem rocznym i powinna być wykorzystana w roku budżetowym, w którym została udzielona. Zwrócono uwagę, że ponadgimnazjalne szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkoły publicznej składają rozliczenie roczne otrzymanej i wydatkowanej dotacji do dnia 15 stycznia roku następnego. Przedmiotowa uchwała narusza interes prawny poprzez zobowiązanie do zwrotu kwoty, która już została wydatkowana. Narusza także kardynalną zasadę niedziałania prawa wstecz. Autor wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując na treść art.90 ust.3 ustawy o systemie oświaty wskazał także, że istotnym zagadnieniem z punktu widzenia określenia stawek dotacji jest ustalenie wysokości wydatków bieżących ponoszonych na ucznia szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju niezależnie od tego, czy jednostka samorządu terytorialnego prowadzi dany typ szkoły, czy bierze za podstawę ustalenia wydatki takiej szkoły w najbliższym powiecie, czy gminie. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynikają żadne ustalenia w tym zakresie, brak jest uzasadnienia które wskazywałoby w szczególności dokumenty źródłowe stanowiące podstawę takich ustaleń.

A Sp. z o.o wskazała, że ma interes prawnym do zaskarżenia aktu prawa miejscowego, gdyż została zobowiązana w zwrotu części dotacji w kwocie 3.232,66 złotych wraz z odsetkami, jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu w T., uchwałą z dnia [...] nr.[...] nie uwzględnił wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując zapisy zawarte w uchwale nr.[...]

W skardze skierowanej do WSA w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 pkt.4 uchwały Zarządu Powiatu w T. z dnia [...] nr.[...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano, że w przedmiotowej uchwale faktycznie zmniejszono dotację ustaloną na 2011 r. dla szkoły prowadzonej przez skarżącą spółkę, czym naruszono zasadę wyrażoną w art.2 Konstytucji – niedziałania prawa wstecz, w przypadku możliwości pogorszenia sytuacji prawnej adresata normy prawnej.

Kwota otrzymana przez skarżącą w ramach dotacji w 2011 roku została w całości wydana i rozliczona w tym samym 2011 roku. Dotacja otrzymywana przez szkoły niepubliczne jest świadczeniem rocznym i powinna być wykorzystana w roku budżetowym, w którym została udzielona. Zgodnie z treścią art. 251 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Z treści cytowanego przepisu wynika zatem, iż otrzymane dotacje należy wydać do końca danego roku kalendarzowego, pod rygorem zwrotu niewykorzystanych środków. Dodatkowo zgodnie z treścią § 5 uchwały Rady Powiatu w T. z dnia [...] nr. [...], ostatecznego rozliczenia udzielonych dotacji za okres roczny wg wzoru stanowiącego załącznik nr.2 do niniejszej uchwały dokonuje się w terminie do dnia 15 stycznia roku następnego. Przedmiotowa uchwała zarządu Powiatu we wskazanym zakresie narusza interes prawny wnioskodawcy poprzez zobowiązanie de facto do zwrotu kwoty, która już została wydatkowana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarząd Powiatu wyjaśnił, że uchwała Zarządu Powiatu w T. z dnia [...] stanowi realizację postanowień § 7 ust.1 uchwały nr.[...] Rady Powiatu w T. z dnia [...], której uregulowania były przedmiotem wnikliwej analizy organu nadzoru – Wojewody Ł., który nie wniósł żadnych zastrzeżeń do jej zapisów i jako zgodną z prawem opublikował w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł..

Na terenie Powiatu T. nie istnieje publiczne zaoczne liceum dla dorosłych, dlatego na podstawie art.90 ust.3 ustawy o systemie oświaty, zarząd Powiatu ustalił wysokość stawki w przeliczeniu na jednego ucznia na bazie kosztów zaplanowanych w budżecie najbliższego powiatu ( Powiatu O. ). W związku z tym, zarząd Powiatu T. przekazywał szkole prowadzonej przez skarżącą dotację w wysokości 63,13 złotych, co stanowi 50% wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju – w przeliczeniu na jednego ucznia.

Na podstawie § 7 ust.1 uchwały nr. [...] Rady Powiatu w T. zarząd Powiatu dokonał weryfikacji wysokości stawki w oparciu o informacje Starostwa Powiatowego w O. z których wynikało, że miesięczne wydatki bieżące ponoszone w Powiecie O. w przeliczeniu na jednego ucznia publicznego liceum zaocznego dla dorosłych wyniosły w 2011 roku 119,00 złotych, a tym samym, że kwota dotacji w wysokości 50% winna wynosić 59,51 złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz.U z 2001 roku, Nr.142, poz.1592 z późniejszymi zmianami – zwanej dalej u.s.p ). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art.82 ust. 1 u.s.p Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec powiatu, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów ( którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni ) oraz wydany został na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego ( np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2009 roku II SA/Go 841/09 ). Analizowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem w sytuacji stwierdzenia jej z istotnym naruszeniem prawa, sąd administracyjny może stwierdzić jej nieważność w każdym czasie ( a contrario art.82 u.s.p ). Sąd zauważa także, że wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie określonym w zacytowanym przepisie zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie. Obowiązkiem Sądu jest również sprawdzenie legitymacji skargowej strony skarżącej. W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że A Sp. z o.o z siedzibą w W. jest podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji oświatowych. Oznacza to, że jest podmiotem korzystającym z dotacji przyznawanych min. na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały (§ 1 uchwały), z czego wynika, że ma interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. w żądaniu stwierdzenia wydania uchwały Zarządu P. z dnia [...]. z naruszeniem prawa. W sprawie ustalenia zatem wymaga, czy interes prawny strony skarżącej został zaskarżoną uchwałą naruszony. Ponieważ naruszenia własnego interesu prawnego strona skarżąca upatruje w zaniżeniu - w stosunku do poprzednio obowiązującej treści uchwały z dnia 13 czerwca 2011 r. - kwoty przyznanej dotacji na jednego ucznia, o istnieniu takiego naruszenia można mówić wtedy, gdy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa w stopniu wpływającym na wysokość przyznanej stronie skarżącej dotacji. Oceniając sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stanął na stanowisku, że do takiego naruszenia prawa doszło.

Art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Oczywiście dotacje te przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów, co ma znaczenie na etapie rozliczenia dotacji. Jeżeli w trakcie roku okaże się, że liczba uczniów z różnych względów będzie inna od planowanej, to istnieje obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości czy to na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze. zm., czy też w oparciu o termin i sposób rozliczenia wynikające z uchwały podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Działając w ramach w/w delegacji ustawowych Rada Powiatu w T. wydała uchwałę z dnia [...]r. nr.[...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym. Uchwała ta zawierała w swej treści § 7, który w ocenie organu stanowił podstawę do weryfikacji wysokości stawek dotacji, co nastąpiło w § 1 zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu.

Zgodnie z tym przepisem, w odniesieniu do szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust.2 ( szkoły niepubliczne posiadające uprawnienia szkół publicznych nierealizujące obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki ), w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji dokonuje się weryfikacji wysokości udzielonej dotacji. Weryfikację tę przeprowadza się w oparciu o roczne sprawozdanie z wysokości planu wykonania budżetu powiatu w szkole lub placówce danego typu i rodzaju oraz o informacje przedłożona przez powiaty, o których mowa w § 1 ust.2 pkt.2 ( w przypadku braku na terenie Powiatu T. szkoły danego rodzaju i typu podstawą udzielenie dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat posiadający na swym terenie taką szkołę ), o poniesionych wydatkach bieżących na jednego ucznia lub wychowanka w szkole lub placówce danego typu i rodzaju sporządzoną w oparciu o roczne sprawozdanie z wykonania budżetu danego powiatu. Jeśli w wyniku weryfikacji zostanie stwierdzone, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była niższa niż przysługująca terminie do 31 maja następuje wyrównanie brakującej kwoty dotacji; natomiast w przypadku stwierdzenia, że kwota udzielonej dotacji była wyższa niż przysługująca, osoba prowadząca dokonuje zwrotu nadwyżki kwoty otrzymanej dotacji najpóźniej do dnia 31 maja.

Należy stwierdzić, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność § 7 uchwały Rady Powiatu w T. z dnia [...] nr. [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podniósł, że art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty ( organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w ust.1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji ) organu stanowiącego samorządu powiatowego może być wyłączeni tryb udzielania i rozliczania dotacji. Przez tryb udzielania dotacji należy natomiast rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację, co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne. Sformułowanie "tryb rozliczenia dotacji" oraz termin "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która ją udzieliła. Zakres weryfikacji określają przepisy art.90 ust.3e-3g ustawy o systemie oświaty. Weryfikacja jest dokonywana w oparciu o dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania ( art.90 ust.3f u.s.o ). Oznacza to, że ciężar tego zagadnienia – udzielania i rozliczania dotacji położony jest na informacje wynikające z dokumentacji prowadzonej przez uprawnioną do dotacji jednostkę ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 roku w sprawie II SA/Rz 396/10 ). Reasumując Sąd wskazał, że z przepisu art.90 u.s.o nie wynika możliwość weryfikacjo dotacji, na podstawie innych informacji niż te, które dotyczą jednostki dotowanej.

Należy wskazać, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek ex tunc ( z mocą wsteczną ) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz autorstwa Bogusława Dautera i innych, wydanie 3, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 rok, str.397 )

Przenosząc tę uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu prawa miejscowego, którego nieważność została stwierdzona przez Sąd.

Nadto w wyniku wydania § 1 pkt.4 zaskarżonego aktu nastąpiło pogorszenie sytuacji strony skarżącej "z mocą wsteczną", a więc zasadne są argumenty skargi koncentrujące się wokół tego zagadnienia. Podkreślenia zatem wymaga, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonego w art. 2 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego klauzula demokratycznego państwa prawnego traktowana jest jako zbiorczy wyraz szeregu zasad i reguł o bardziej szczegółowym charakterze, które nie są wprawdzie wyraźnie zapisane w ustawie zasadniczej, ale z niej wynikają w sposób pośredni. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że nieodzownym elementem tej metaklauzuli systemowej są zasady stanowienia prawa, określane jako zasady przyzwoitej legislacji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt. OPS 14/00, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tej zasady ogólnej, Trybunał Konstytucyjny sformułował m.in. szereg konkretnych zasad stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym, takich jak: zakaz stosowania prawa wstecz, nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę proporcjonalności oraz zasadę określoności prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne są od niej wyjątki jednak, trzeba mieć na uwadze, że zakaz ten odnosi się bezwzględnie do takich wypadków, w których nowy akt normatywny, miałaby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata normy sytuację. Sprzeczne z tą zasadą jest w szczególności nakładanie na podmiot nieistniejącego dotychczas po jego stronie obowiązku, jak też pozbawianie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa wymaga bowiem, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki podmiotów i pogarszają ich sytuację prawną. Podsumowując, jeżeli akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania takiej normy. W razie wątpliwości – w imię ochrony praw nabytych jednostki - należy opowiedzieć się za zasadą stosowania przepisów poprzednich. Jak to już zostało wcześniej zasygnalizowane, w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). W szczególności w wyroku z dnia 25 września 2000 r. Trybunał uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186).

W świetle powyższych uwag Sąd stwierdza, że naruszenie w zaskarżonej uchwale zakazu niedziałania prawa wstecz, przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji strony skarżącej z uwagi na obniżenie kwoty przyznanej już i wydatkowanej dotacji, stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego działając na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Sąd stwierdził nieważność § 1 pkt.4 zaskarżonej uchwały , a więc w zakresie dotyczącym liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Na podstawie art. 152 tej ustawy określono, że zaskarżony ak nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Co należy do nich zaliczyć określa natomiast art. 205 wyżej powołanej ustawy. Na tej podstawie zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi.

DC.