II OSK 2457/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 674/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę B. B., T. P. i W. W., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r., nr SKO.ZP/415/64/2011, stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanej na skutek wniosku W. P., ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym i garażem wolnostojącym (dwustanowiskowym), wewnętrzną infrastruktura techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], [...] i części działki nr [...], [...], [...] ob. 68 Podgórze przy ul. P. w Krakowie". W decyzji tej określono nadto, że zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do ul. P. poprzez służebności ustanowione na rzecz działek nr [...] i nr [...] oraz do ul. B. również przez ustanowione na odrębnych działkach służebności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. B. B., T. P. i W. W. podnieśli, że istotną okolicznością w sprawie jest dojazd terenu inwestycji do drogi publicznej, który to dojazd nie został w pełni prawidłowo określony. Właściciel działki nr [...] nie ma prawa służebności dostępu do drogi publicznej ul. P. przez działki odwołujących. Podnieśli, że jako właściciele działek nr [...] powinni byli być uznani za strony postępowania, ponieważ na tych działkach od strony ul. P. ustanowiono służebność i zaplanowano dojazd do terenu inwestycji. Właściciele działek, przez tereny których planowany jest dojazd do inwestycji, posiadają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność odwołania, bowiem odwołujący się nie są stronami postępowania administracyjnego i nie posiadają oni interesu prawnego w rozstrzyganiu tej sprawy. Zdaniem Kolegium odwołujący są właścicielami działek, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji polegającej na zabudowie budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym, która nie będzie oddziaływać na działki położone dalej niż bezpośrednie sąsiedztwo. Organ podkreślił, że nawet posiadanie służebności nie uzasadnia przyznania im statusu strony. Nie istnieje bowiem przepis, zgodnie z którym właściciel nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz terenu inwestycji ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków dla tejże inwestycji, a z decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynikają dla takich osób żadne prawa lub obowiązki.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. B., T. P. i W. W., zarzucając organowi naruszenie art. 28 K.p.a. w zakresie braku przyznania im stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków dla ww. inwestycji, a także naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący podnieśli, że jako właściciele działek nr [...] powinni byli być uznani za strony postępowania, ponieważ na tych działkach od strony ul. P. ustanowiono służebność i zaplanowano dojazd do terenu inwestycji. Właściciele działek, przez tereny których planowany jest dojazd do inwestycji, posiadają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Taki pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w innej sprawie z udziałem skarżących, ale mającej analogiczny charakter.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ustalając warunki zabudowy organ administracyjny ma obowiązek wyraźnego wskazania sposobu dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko określenie dotyczące tego, czy ten dostęp odbywa się po drodze wewnętrznej, poprzez ustanowioną służebność czy też bezpośrednio do drogi publicznej, ale również określenie działek, po których ten dostęp ma być realizowany. Nie chodzi tu przy tym o precyzyjne określenie technicznych parametrów takiej drogi, ale samo wskazanie działek, po których (którymi) dostęp ten może mieć miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, w którym stwierdzono, że w sytuacji ustalenia dostępu do drogi publicznej terenu zamierzenia inwestycyjnego niezbędnym jest ustalenie warunków tego dostępu z zarządcą (którym z reguły będzie właściciel) takiej drogi wewnętrznej. Taki właściciel powinien być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd podkreślił, iż stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są zarówno właściciele nieruchomości, na których ustalane są warunki zabudowy, jak i właściciele sąsiednich nieruchomości, co do których organy ustaliły możliwość jakiejkolwiek ingerencji w ich interes prawny. Z reguły będą to właściciele sąsiednich nieruchomości i to zarówno bezpośredni sąsiedzi, jak i – wyjątkowo – właściciele sąsiednich nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Te ustalenia zależą od przedmiotu samego zamierzenia inwestycyjnego i parametrów ustalanych w procedurze udzielanego pozwolenia na budowę. Ponieważ niedopuszczalnym byłoby ustalanie warunków zabudowy bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tym samym również właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej, powinni być uznawani za strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy będzie bowiem wiążąca dla odrębnego organu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie pozostaje to obojętne dla właścicieli nieruchomości, przez które planowany jest dostęp do drogi publicznej, czy rzeczywiście taki dostęp będzie miał miejsce.

Sąd I instancji uznał, iż w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy należy przyjmować szeroką wykładnię pojęcia strony, odnosząc ją nie tylko do właściciela nieruchomości, na terenie którego warunki te są ustalane, ale również każdej innej osoby, której prawo własności (użytkowania wieczystego) może być objęte jakąkolwiek formą ingerencji w związku z ustaleniem tych warunków. Niewątpliwie zaś osoby będące właścicielami nieruchomości, po terenie których planowana jest droga łącząca przyszłą inwestycję z drogą publiczną, mają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W przeciwnym razie takie osoby dowiedziałyby się o przyszłej inwestycji dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdzie krąg stron ustalany jest na nieco odmiennych zasadach.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie było nieprawidłowe, a organ dokonał błędnej wykładni art. 28 K.p.a. przyjmując, że skarżący nie mają interesu prawnego w udziale w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia przesłanki do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy, co wynikało z błędnej wykładni art. 28 K.p.a.,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że właściciele i użytkownicy wieczyści, po których nieruchomościach przebiega służebność drogi koniecznej do terenu planowanego zamierzenie inwestycyjnego zawsze powinni być stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy,

3. art. 1 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości wynikające z dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych,

4. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku mylnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wykładnia art. 28 K.p.a. odbiega od linii orzeczniczej sądów administracyjnych wskazującej na konieczność zawężania kręgu stron postępowania, zwłaszcza gdyby stronami tymi miałyby być inne podmioty niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości składających się na teren inwestycji i nieruchomości sąsiednich.

Skarżący kasacyjnie przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 292/09, w którym stwierdzono, że uznanie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy u innych podmiotów niż tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich można i należy dokonać ad casum w szczególnych okolicznościach sprawy. Powyższa linia orzecznicza widoczna jest także w licznych wyrokach, które w celu ograniczenia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazują, że stronami tych postępowań nie mogą być poszczególni właściciele odrębnych lokali mieszkalnych składających się na wspólnotę mieszkaniową, nawet jeśli nieruchomość, na której położony jest budynek mieszkalny wielorodzinny sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Należy zatem – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wskazać, że w przypadku analizy kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy w przypadku innych podmiotów niż właściciele i użytkownicy wieczyści działek stanowiących teren inwestycji i nieruchomości sąsiednich, na których planowane zamierzenie inwestycyjne ma oddziaływać, organ prowadzący sprawę powinien stosować wykładnię zawężającą i dopuszczać do udziału w postępowaniu tylko te podmioty, na których prawa i obowiązki bezpośredni wpływ będzie miała realizowana inwestycja. Stąd za niedopuszczalną należy uznać wykładnię wskazującą na przyznanie przymiotu strony każdemu, którego prawo objęte będzie "jakąkolwiek ingerencją" planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W kwestionowanym wyroku sądowym stwierdzono, że zawsze właściciel nieruchomości po której przebiega ustanowiona ostatecznym postanowieniem sądu służebność drogi koniecznej do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji musi być stroną postępowania, ponieważ przysługujące mu prawo własności podlegać będzie ingerencji w związku z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem, ponieważ już samo ustanowienie służebności ogranicza prawo rzeczowe, którym jest prawo własności. Wydaje się, że dopiero w sytuacji braku ustanowionej służebności, kiedy to w związku z planowaną inwestycją konieczne byłoby ustanowienie służebności drogi koniecznej, można mówić o ingerencji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w prawo własności. W sytuacji natomiast istnienia już służebności nie dochodzi do ingerencji w prawo własności.

W ocenie strony konieczne jest również wskazanie na błędne ustalenia faktyczne polegające na nieuwzględnieniu, że w toku prowadzonego postępowania wniosek Inwestora został zmieniony poprzez wyłączenie z niego dostępu do drogi publicznej i zjazdu, co musiało skutkować również ograniczeniem kręgu stron postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta Krakowa. Efektem tej zmiany była również decyzja ustalająca warunki zabudowy ograniczająca się wyłącznie do terenu inwestycji a nie do budowy drogi dojazdowej i zjazdu, W tym miejscu warto podkreślić, że w związku z rezygnacją z budowy zjazdu i drogi dojazdowej zamiarem reprezentowanej strony było również przeprowadzenie komunikacji z terenem inwestycji nie przez działki skarżących ale przez działkę nr [...], która sama zapewnia dostęp terenu inwestycji do ul. P., a co jednocześnie wyłącza konieczność skorzystania ze służebności biegnącej przez działki skarżących. Powyższa okoliczność faktyczna wynikająca ze zmiany pierwotnego wniosku inwestora nie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniona, co pozwala w przedmiotowej sprawie postawić również zarzut błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł też, że zawarte w uzasadnieniu wskazanie co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej jest mylące. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje, że organ powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżących, następnie ustalić krąg stron postępowania i dokonać merytorycznego rozpoznania. Wydaje się, że organ najpierw powinien w trybie wstępnego badania określić krąg stron postępowania, a jeśli stwierdzi, że odwołujący spełniają definicję strony postępowania wynikającą z art. 28 K.p.a. to wtedy merytorycznie rozpoznać sprawę. Gdyby przyjąć inną kolejność czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, to należałoby przystąpić do merytorycznego rozpoznawania argumentów odwołania, a dopiero w ich trakcie sprawdzić krąg stron postępowania, co biorąc pod uwagę aktualny stan prawny sprawy byłoby niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B., T. P. i W. W., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów.

Sąd I instancji zasadnie bowiem uchylił postanowienie Kolegium, wskazując na fakt, iż za nie znajdujące podstaw prawnych uznać należy przyjęcie przez organ odwoławczy braku przymiotu strony właścicieli nieruchomości, nie graniczących wprawdzie bezpośrednio z nieruchomością będącą przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, po których terenie jednak świetle tej decyzji ma przebieg dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego badając przymiot strony koniecznym było ustalenie, czy planowana inwestycja oddziałuje swoim zasięgiem na nieruchomości stanowiące własność tych podmiotów w taki sposób, że może wpływać to na sferę ich praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

O interesie prawnym przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołane przepisy stanowią punkt wyjścia do oceny, czy właściciel nieruchomości, przez którego działki wyznaczono w decyzji dostęp do drogi publicznej jest stroną postępowania w sprawie ustalenia tychże warunków.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w takiej sytuacji prawo własności działki, poprzez którą ustanowiono dojazd do cudzej nieruchomości doznaje w istocie ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właścicieli tych działek w rozumieniu art. 28 kpa.

Poza sporem pozostawało ustalenie, że na działkach stanowiących własność odwołujących ([...]) ustanowiona została służebność prawa przejazdu i przechodu pasem o określonej szerokości . Oznacza to, że każdoczesny właściciel takiej działki ma obowiązek znoszenia tego ograniczenia, które ingeruje w wykonywanie prawa własności.

Nie sposób zatem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie odmówić wskazanym podmiotom prawa do kontroli, czy badana decyzja nie naruszyła w istocie granic ustanowionego wcześniej obciążenia. Z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich dla jego realizacji warunków. Ustanawiając dostęp przez cudzą działkę, a przez to przyjmując spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ppkt. 2 ustawy organ zobowiązany jest zbadać prawną możliwość takiego dostępu, co oznacza konieczność wykazania m.in. tytułu do korzystania z cudzej nieruchomości w ustalonym w decyzji zakresie.

W żadnym razie podmiot wskazujący na spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej nie może powoływać się na legalność korzystania z cudzej własności bez jednoczesnego wskazania na regulacje prawne, umowne, orzeczenia odpowiednich władz , umożliwiające taką ingerencję. Okoliczności muszą być przedmiotem badania przez organ przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego terenu.

Stąd też nie sposób odmówić prawa właścicielom nieruchomości, w tym także obciążonym służebnością gruntową, po których terenie zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy przebiegać ma droga dojazdowa do drogi publicznej, łącząca z nią teren inwestycji - interesu prawnego skutkującego koniecznością uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony.

Oznacza to również, że takie osoby posiadają interes prawny w ewentualnym zaskarżeniu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości nie będącej w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości.

Przyjmując powyższe wywody stwierdzić należy, iż Sąd I instancji wbrew zarzutom nie naruszył art. 28 K.p.a poprzez błędną wykładnię. Dokonana w tym zakresie kontrola była prawidłowa i w pełni odpowiadała obowiązującym normom, w tym także zawartej w art. 1ust.1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych . Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, by możliwym było zwalczanie przyjęcia przymiotu strony w postępowaniu o warunki zabudowy poprzez wskazanie naruszenia normy art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż przepis ten zawiera aż trzy ustępy, skarżący nie wskazał tego, w którym zamieszczono kwestionowaną przez niego normę. Zważywszy na ich treść nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, by możliwe było uczynienie ich podstawą podnoszonego zarzutu. Z ustępu pierwszego i drugiego wynika jaki rodzaj zmian zagospodarowania terenu, sposobu użytkowania obiektu wymaga uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy. Ustęp trzeci zaś reguluje konsekwencje prawne zmiany bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Uregulowania tej normy nie miały zatem zastosowania przy badaniu przymiotu strony postępowania o warunki zabudowy.

Nie można Sądowi postawić także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Sąd wskazał bowiem jakie mają być dalsze czynności organu, który zobligowany został do merytorycznego rozpoznania odwołania. Zawarta w uzasadnieniu wskazówka co do konieczności ustalenia stron postępowania nie budzi również wątpliwości sądu II instancji co do swej prawidłowości. W istocie bowiem organ II instancji powinien także zbadać, czy przymiot strony nie przysługuje również innym osobom, do tej pory nie uczestniczącym w postępowaniu, a także osobom uznanym za strony przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi