I SA/Wa 2270/12

Uzasadnienie

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r. nr rol. [...], sprostowaną postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha położoną we wsi [...]i, stanowiącą własność H. i S. małż. J.

Uzasadniając swoje stanowisko Minister podał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r. stanowił art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Treść art. 31 określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych tą ustawą, które dotyczyły odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na własność Państwa - wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Art. 28 zawierał natomiast materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. Dyspozycja zawarta w ust. 1 tego przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo.

W niniejszej sprawie zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] właścicielami nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r. byli H. i S. małż. J. Zatem tylko te osoby mogły wystąpić z wnioskiem o przekazanie przedmiotowych nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taki wniosek został przez dawnych właścicieli złożony. O braku złożenia wniosku świadczy już sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r., w której brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właścicieli przejmowanych nieruchomości. W aktach sprawy brak jest równocześnie dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez H. i S. małż. J., natomiast według oświadczenia S. J. z dnia [...] sierpnia 1993 r. i H. J. z dnia [...] maja 2012 r. wniosku takiego nie składali.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika stosownego wniosku, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musi skutkować uznaniem, iż decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem Minister podniósł, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. jest słuszna. Przy czym organ nie podzielił stanowiska Gminy, zaprezentowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Wyjaśnił, że obecnie przejęta na własność Państwa nieruchomość stanowi w części własność Gminy [...], a w części znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże prawa do w/w nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia tych praw wobec opisanej nieruchomości. Zatem późniejsze losy prawne nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w [...].

Mając powyższe na uwadze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r.

Skargę na wskazaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazała, że w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość przejęta opisaną decyzją z 1977 r. nie jest własnością Skarbu Państwa a Gminy [...], a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo od jej przejęcia upłynęło 35 lat, czyli okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. Ponadto skarżąca poddała w wątpliwość brak zgody wnioskodawcy na przejęcie gruntu przez Skarb Państwa, na co wskazuje brak zaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości. Niezależnie od powyższego organ I instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi.

Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa).

Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r. korzystającej z przymiotu ostateczności.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem postępowanie nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28.10. 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18.07.1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21.10. 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335;J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Jednocześnie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233).

W sprawie niniejszej, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Naczelnik Miasta i Gminy w [...] jest art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, dalej upgr). Przepis ten pozwalał na przekazywanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1 upgr). Przejęcie części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 upgr). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 upgr) z tym, że przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosowało się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38 upgr), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r. dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego składającego się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...]ha położonego we wsi [...].

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli H. i S. małż. J. Zatem, w świetle powołanego art. 28, tylko oni mogli wystąpić o przekazanie tej nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednocześnie konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Bez takiego wniosku nie mogło toczyć się postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 upgr.

Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r. co prawda nie wynika, że została ona wydana na wniosek b. właścicieli, jednakże z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie, czy wniosek o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne został złożony. W uzasadnieniach decyzji administracyjnych organy obu instancji stwierdzają natomiast jedynie, że w dokumentach archiwalnych brak jest takiego wniosku, jak również jakiejkolwiek wzmianki o nim. Zdaniem Sądu, skoro odpowiedź w tej kwestii nie wynika z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1976 r., jak również z akt sprawy to należało, w celu ewentualnego odnalezienia wniosku, zwrócić się także do właściwych archiwów państwowych. Przy czym oświadczenia byłych właścicieli nieruchomości o nie złożeniu przez nich takiego wniosku, nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia faktu jego braku. Jednocześnie z akt dokumentacyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracji podejmowały próby odnalezienia tego wniosku. Wprawdzie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma świadomość, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, nie mniej jednak nie oznacza to zwolnienia organów administracji z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Rażąca wadliwość decyzji administracyjnej nie może być przypuszczalna. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek byłych właścicieli o przejęcie omawianego gospodarstwa został złożony i stosowne wzmianki w tym zakresie znajdują się we właściwych archiwach. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że ewentualną wadę decyzji (brak wniosku) może sanować fakt nie złożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne. Bez znaczenia jest także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut dotyczący ustalenia czy nastąpiły spłaty pieniężne za przekazaną nieruchomość. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie może mieć bowiem wpływu na ocenę w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...].

W stanie prawnym przedmiotowej sprawy Sąd zauważa również, że organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskazać przy tym należy, iż obecnymi właścicielami przejętej decyzją z dnia [...] lipca 1976 r. na własność Państwa nieruchomości są Gmina [...] w odniesieniu do działki nr [...] (działka pozostaje w trwałym zarządzie Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]) oraz Skarb Państwa – Państwowa Agencja Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do działki nr [...]. Wobec czego organ nadzoru powinien zbadać w wyniku jakich czynności prawnych nastąpiło przeniesienie prawa własności tych gruntów i czy obrót ten ma charakter trwały i nieodwracalny czy też organ może cofnąć dokonane czynności mocą swoich orzeczeń. W związku z tym wyjaśnić należało, czy i w jakim zakresie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy L. mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, bowiem należy mieć na uwadze, że ewentualnego obrotu cywilnoprawnego przedmiotowymi nieruchomościami, organ administracji publicznej nie jest władny wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wówczas na podstawie art. 158 § 2 kpa organ nadzoru ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W związku z tym, że ustalenia co do nieodwracalnych skutków prawnych albo ich braku nie zostały w niniejszej sprawie poczynione uznać należy, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca również z tego powodu wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i stosownie do jego wyników dokona oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1976 r., z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przedstawi swoje stanowisko, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.