II GSK 50/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 października 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 417/11, oddalił skargę L. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] wnioskiem z [...] października 2009 r. wniosła o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych z uwagi na ciężką sytuację materialną. W uzasadnieniu podała, że w dniu [...] czerwca 2002 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie handlu odzieżą. Na zakup towaru zaciągnęła pożyczkę. Wskazała dodatkowo, że na jej utrzymaniu jest matka, która nie pracuje i nie posiada żadnych świadczeń. Matka jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku skarżącej decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 225/10 uchylił ww. decyzję.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja z [...] lutego 2011 r. nie spełnia wymogu powtórnego rozpatrzenia sprawy. Organ dokonał jedynie ograniczonej kontroli legalności decyzji podjętej w pierwszej instancji, bez kolejnego merytorycznego rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono, że organ w zaskarżonej decyzji zrelacjonował w zasadzie ustalenia faktyczne i prawne dokonane w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej "u.s.u.s.") - utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz ze złożonych przez skarżącą dokumentów wynika, że [...] zlikwidowała w dniu [...] września 2010 r. działalność gospodarczą i nie posiada stałego źródła dochodu. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką urodzoną w 1954 r. Matka skarżącej jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, obecnie nie pobiera zasiłku. Skarżąca nie korzysta ze środków opieki społecznej. Jedynym dochodem dwuosobowego gospodarstwa domowego są środki uzyskiwane ze zbiórki surowców wtórnych – puszek, w wysokości około [...] zł. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej koszty związane z eksploatacją mieszkania wynoszą [...]zł, przy czym zaległość czynszowa stanowi kwotę [...] zł. Skarżąca – jak podała, nie posiada żadnych dochodów, ani majątku, a matka z którą prowadzi gospodarstwo domowe, pozbawiona jest jakichkolwiek świadczeń. [...] złożyła także oświadczenie o braku majątku ruchomego i nieruchomości. Z przedłożonych w toku postępowania dokumentów wynika ponadto, że skarżąca zawarła z [...] w W. dwie umowy pożyczki: jedną w grudniu 2009 r. na kwotę [...] zł, którą spłaca w tygodniowych ratach po [...] zł, drugą w czerwcu 2010 r. na kwotę [...] zł, którą spłaca w ratach tygodniowych po [...] zł. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ uznał, że sytuacja materialna [...] jest niewątpliwie trudna, jednak nie stanowi ona podstawy do uwzględnienia wniosku o umorzenie zaległych składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na powyższą decyzję podał, że wydając obecnie weryfikowaną decyzję Zakład zastosował się do wszystkich sugestii zawartych w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 lipca 2010 r. (sygn. akt III SA/Wr 225/10).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek, w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Wyliczenie zawarte w art. 28 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd I instancji stwierdził należy, że organ dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście określonych w art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczeni. Trafnie tym samym przyjął, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem pełnomocnika, wskazał należy, że niewątpliwie takie naruszenie miało miejsce. Niemniej jednak ostatecznie zaskarżona decyzja doszła do wiadomości pełnomocnika, który następnie skutecznie złożył skargę do Sądu. W konsekwencji zatem uznać należało, że naruszenie to nie było na tyle istotne, że powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

[...] zaskarżyła wyrok Sądu w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie mimo rażącego naruszenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisu art. 40 k.p.a., który prowadził postępowanie w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję z pominięciem ustanowionego przez Stronę pełnomocnika;

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że w sprawie wywołanej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w K. z dnia [...] w sprawie odmowy umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy ustanowiła pełnomocnika. Został on umocowany dokumentem pełnomocnictwa, który stanowił załącznik Nr 1 do skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 9 marca 2010 r. Sąd ten wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r, sygn. akt. III SA/Wr 225/10 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2010r. co skutkowało ponownym rozpoznaniem sprawy przez Organ I instancji. Mimo iż Strona działała przez pełnomocnika Organ prowadził przedmiotowe postępowanie bez jego udziału. Konsekwencją powyższego było doręczenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010r. bezpośrednio stronie. Ta następnie przekazała niniejszą, decyzję do rąk pełnomocnika. Powyższe stanowi naruszenie przez Organ przepisu art. 40 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji podał, że niewątpliwie naruszenie przepisu art. 40 k.p.a. w sprawie miało miejsce. Uznał jednak, że naruszenie to nie było na tyle istotne że powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji pominięcie pełnomocnika w postępowaniu prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych spowodowało w konsekwencji kolejne rażące naruszenia przepisów k.p.a. w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej norm prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc uwarunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego które w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Pełnomocnik Strony skarżącej jest bowiem w posiadaniu dokumentów potwierdzających twierdzenia Skarżącej iż ze względu na bardzo złą sytuację materialną zaległe należności nie będą mogły zostać ściągnięte w drodze postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że postępowanie dowodowe oraz ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy. Powyższe doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych który stanowi: oraz przepisu § 3 ust. 1. pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skutecznie w stanie faktycznym sprawy postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., polegający na jego niezastosowaniu mimo naruszenia przez Zakład przepisu art. 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję z pominięciem pełnomocnika. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi wskazuje na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca ustanowiła w sprawie pełnomocnika. Zaskarżoną decyzję doręczono jednak jej, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi. W myśl art. 145 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast w przypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 145 § 2 k.p.a.). W zakwestionowanym skargą kasacyjną wyroku w zakresie powołanego w jej zarzucie zagadnienia, Sąd I instancji zauważył, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem pełnomocnika, że niewątpliwie takie naruszenie miało miejsce. Niemniej jednak ostatecznie zaskarżona decyzja doszła do wiadomości pełnomocnika, który następnie skutecznie złożył skargę do Sądu. W konsekwencji zatem uznać należało, że naruszenie to nie było na tyle istotne, że powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że pominięcie przy doręczaniu decyzji pełnomocnika, skutkuje wadą kwalifikowaną dającą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem braku udziału strony w postępowaniu rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13; OSPiKA 1989, z. 4, poz. 79, z glosą B. Adamiak: "Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."; podobnie wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, M. Pod. 1999, nr 4, s. 3: "Brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony"; czy wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., I SA 450/01, LEX nr 82000: "Pominięcie przez organ administracji przedstawiciela ustawowego strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnieść to trzeba do doręczeń, mając na uwadze fakt, że dokonanie czynności procesowej pod nieobecność przedstawiciela ustawowego, przy braku dowodu doręczenia mu orzeczenia, stanowi naruszenie art. 40 § 1 k.p.a." oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., II SA/Kr 551/11, LEX nr 821556: "1. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. [...] Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, a pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a." (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 30 grudnia 2012 r., LEX).

Warto jeszcze przywołać orzecznictwo NSA zapadłe na gruncie art. 240 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej ord. pod., który stanowi odpowiednik omawianego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez brak strony w ujęciu art. 240 § 1 pkt 4 ord. pod. rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II FSK 423/06, nsa.gov.pl). Pominięcie przez organ administracji publicznej pełnomocnika jest wadą równoznaczną z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że staje się ona przesłanką zobowiązującą do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1560/05, LEX nr 263479).

W takiej sytuacji Sąd I instancji winien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, a mianowicie sytuacji określonych w art. 145 i 156 k.p.a., nie znajduje zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, LEX nr 196700). Zasadą jest, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony doń akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351). Dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie, ani też okoliczność czy strona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zaskarżyła decyzję kończąca to postępowanie do sądu administracyjnego. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1220/08, LEX nr 594967).

Zaprezentowana argumentacja jednoznacznie przemawia za uwzględnieniem skargi z powodu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zaistniała podczas postępowania administracyjnego wada nie mogła być bowiem oceniana w ramach kategorii naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przedstawionego przez Sąd kasacyjny stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.