II SA/Op 136/13

Uzasadnienie

Starosta Nyski, decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415) orzekł o odmowie przyznania W. K. stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 55 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym stypendium przysługuje bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, który w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy podjął dalszą naukę. Następnie, po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów, stwierdził, że W. K., posiadając kwalifikacje zawodowe (ukończony kurs pracownika ochrony fizycznej – licencja I stopnia), nie spełnia określonych ww. przepisie warunków przyznania prawa do stypendium z tytułu kontynuowania nauki.

Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodził W. K.

Na wstępie odwołania wniesionego do Wojewody Opolskiego zarzucił, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Podnosił, że powiatowe urzędy pracy nie pracują prawidłowo i nie opiekują się w sposób kompetentny osobami bezrobotnymi. Wywodził, że wielokrotnie zwracał się o pomoc do pracowników Powiatowego Urzędu Pracy w [...], jednakże nie przyjmowano od niego dokumentów, jak i pism. Wyjaśnił, że gdy już udało mu się złożyć wniosek o przyznanie stypendium, to zamiast oczekiwanego świadczenia, został skierowany na szkolenie, które jednak nie zapewniło pracy, zgodnie

z uzyskanymi kwalifikacjami. Zauważył, że stypendium mu przysługuje i dlatego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji pozytywnej. Odwołujący dodał, że nie może pogodzić się z taką sytuacją, że urzędy pracy wysyłają ludzi na szkolenia, kiedy później nie ma dla nich pracy zgodnie z odbytymi szkoleniami. Podkreślał, że to urzędy pracy powinny znaleźć osobom pracę, a najczęściej to sami bezrobotni znajdują sobie pracę. Dlatego uważa, że urzędy pracy są nieprzyjazne a wręcz niepotrzebne, tym bardziej, że nigdy nie spełniają oczekiwań osób zgłaszających się po wsparcie,

a najwięcej korzyści uzyskują pracownicy i ich rodziny. Zakwestionował takie działanie Urzędu Pracy w [...], które nie doprowadziło do skierowania go na staż.

Wojewoda Opolski, decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że W. K. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 1 września 2011 r., zaś w dniu 14 grudnia 2012 r., złożył wniosek

o przyznanie stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki.

Po przedstawieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz motywów odwołania organ odwoławczy przywołał pełną treść art. 55 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podał, że bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, który w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy podjął dalszą naukę

w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych, będącej szkołą publiczną lub niepubliczną

o uprawnieniach szkoły publicznej, albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, starosta, na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez okres 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia nauki. Wojewoda Opolski wyjaśnił, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, bezrobotny to osoba niezatrudniona

i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia

w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub

w szkole wyższej, gdzie studiuje, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie prac oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ dodał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy, bezrobotny bez kwalifikacji zawodowych to osoba nieposiadającą kwalifikacji do wykonywania jakiegokolwiek zawodu poświadczonych dyplomem, świadectwem, zaświadczeniem instytucji szkoleniowej lub innym dokumentem uprawniającym do wykonywania zawodu.

Organ uznał, że W. K. posiada kwalifikacje zawodowe, ponieważ ukończył kurs "Księgowości komputerowej" (zaświadczenie nr [...] z 28 sierpnia 1997 r.), kurs "Konserwatora elewacji" (zaświadczenie nr [...]) oraz kurs "Pracownika ochrony fizycznej" (zaświadczenie nr [...]). Wobec czego, w ocenie Wojewody, strona nie spełniła warunków określonych w cyt. art. 55 ustawy o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy, umożliwiających przyznanie prawa do stypendium z tytułu podjęcia nauki, posiadając kwalifikacje zawodowe.

Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie godził się W. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący ponownie wywodził, że decyzja organu odwoławczego jest dla niego krzywdząca. Ponowił argumenty przedstawione w odwołaniu. Zarzucił, że wnioskowane świadczenie w formie stypendium mu się należy, ponieważ taki pogląd zaprezentowała odpowiednia instytucja, do której się zwrócił o pomoc, jak i prawnik, z którym się konsultował. Kwestionował kierowanie przez urzędy zatrudnienia osób bezrobotnych na różne szkolenia, skoro później nie zapewnia się tym osobom pracy. Zgłosił wiele krytycznych uwag pod adresem Powiatowego Urzędu Pracy w [...], czego wyrazem było przyjęcie jego wniosku o przyznanie stypendium dopiero dnia 4 grudnia 2012 r., mimo że starał się taki wniosek złożyć dużo wcześniej, bo od 1 września 2012 r., ale PUP ciągle odmawiał przyjęcia dokumentów. Zdaniem skarżącego, stypendium mu się należy, ponieważ ma wykształcenie średnie, nie zdobył w szkole żadnego zawodu, dopiero potem zrobił jednomiesięczne kursy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Sąd administracyjny nie może wyręczać organów administracyjnych i wydawać orzeczenia o charakterze decyzji administracyjnej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, o odmowie przyznania skarżącemu prawa do stypendium według wskazanego wyżej kryterium legalności, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. Mogło stanowić przesłankę do jej uchylenia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Przepisy cytowanej ustawy regulują zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Zadania te realizowane są między innymi poprzez usługi rynku pracy, a jedną z podstawowych usług jest organizowanie szkoleń dla osób bezrobotnych czy poszukujących pracy (art. 35 § 1 pkt 5 ustawy).

Na wstępie rozważań należy przytoczyć treść art. 49 tej ustawy, zgodnie z którym

w stosunku do osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy:

1) bezrobotnych do 25 roku życia,

2) bezrobotnych długotrwale albo po zakończeniu realizacji kontraktu socjalnego,

o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2, albo kobiet, które nie podjęły zatrudnienia po urodzeniu dziecka,

3) bezrobotnych powyżej 50 roku życia,

4) bezrobotnych bez kwalifikacji zawodowych, bez doświadczenia zawodowego lub bez wykształcenia średniego,

5) bezrobotnych samotnie wychowujących co najmniej jedno dziecko do 18 roku życia,

6) bezrobotnych, którzy po odbyciu kary pozbawienia wolności nie podjęli zatrudnienia,

7) bezrobotnych niepełnosprawnych

- mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50-61a.

Natomiast przepis art. 55 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, który w okresie 12 miesięcy od dnia zarejestrowania

w powiatowym w urzędzie pracy podjął dalszą naukę w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych, będącej szkołą publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej albo w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, starosta na wniosek bezrobotnego, może przyznać stypendium w wysokości 100 % kwoty zasiłku,

o którym mowa w art. 72 ust. 1 punkt 1, wypłacane przez okres 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia nauki zgodnie z programem nauczania. Definicję osoby bezrobotnej bez kwalifikacji zawodowych zawiera z kolei art. 2 ust. 1 punkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego przez pojęcie osoby bezrobotnej bez kwalifikacji zawodowych rozumie się bezrobotnego nieposiadającego kwalifikacji do wykonywania jakiegokolwiek zawodu poświadczonego dyplomem, świadectwem, zaświadczeniem instytucji szkoleniowej lub innym dokumentem uprawniającym do wykonywania zawodu.

Stan faktyczny w tej sprawie jest bezsporny. Decyzją wydaną z upoważnienia Starosty Nyskiego z dnia 12 września 2011 r. W. K. uznany został za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia 9 września 2009 r., następnie decyzją z dnia 2 października 2012 r. orzeczono o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku z uwagi na upływ maksymalnego okresu jego pobierania.

Obecnie skarżący domaga się przyznania stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki, bowiem zamierzał kontynuować naukę w szkole "A" w [...].

Źródłem sporu, do jakiego doszło między organami zatrudnienia a skarżącym jest interpretacja cytowanego wyżej art. 55 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy, odnośnie spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających przyznanie stypendium

z tytułu uzupełniania przez niego wykształcenia.

Organ uznał, iż brak możliwości przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej bez kwalifikacji zawodowych, powoduje, iż nie może być w stosunku do niego zastosowana regulacja przewidziana w art. 55 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego natomiast, przepis art. 55 ust. 1 winien mieć zastosowanie również w stosunku do osób, którym urzędy nie zapewniają zatrudnienia zgodnie z kwalifikacjami, uzyskanymi po odbyciu szkoleń.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w toku postępowania przez organ administracji, iż przepis art. 55 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do treści przepisu art. 49 pkt 4, a zatem możliwość przyznania stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki przysługuje jedynie bezrobotnym bez kwalifikacji zawodowych. Regulacja prawna dotycząca stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki, nie może bowiem podlegać wykładni w oderwaniu od literalnego brzmienia art. 55 i treści pozostałych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy oraz umiejscowienia tego przepisu w rozdziale 11 ustawy, regulującym instrumenty rynku pracy. Zdaniem Sądu, art. 49 określa wszystkie grupy osób, do których zastosowane mogą być działania wskazane w art. 50 - 61a ustawy, jednak aby konkretny instrument mógł zostać wdrożony w stosunku do bezrobotnego,

o którym mowa w tym przepisie, musi on spełniać kryteria wynikające z normy prawnej regulującej daną formę działania organów zatrudnienia. Skoro z art. 55 ust. 1 wynika wprost, iż stypendium z tytułu podjęcia dalszej nauki przysługuje bezrobotnemu bez kwalifikacji zawodowych, to oznacza, iż pozostałe grupy bezrobotnych wymienione

w art. 49 nie są objęte tym przepisem. Analiza przepisów zawartych w rozdziale 11 wskazuje, iż ustawodawca dedykował niektóre instrumenty rynku pracy wszystkim bezrobotnym wymienionym w art. 49 (np. art. 53 ust. 1), a niektóre wyłącznie poszczególnym kategoriom bezrobotnych (np. art. 50 ust. 1). Umiejscowienie art. 49 przed przepisami (art. 50 - 61a) regulującymi poszczególne formy pomocy bezrobotnym, o których mowa w tym przepisie także świadczy o tym, iż wymieniony artykuł ma charakter normy ogólnej, generalnej. Ponadto, gdyby rzeczywiście ustawodawca chciał, aby wszystkie instrumenty rynku pracy, określone w art. 50 - 61a ustawy, stosowane były wobec każdej kategorii bezrobotnych, o której mowa w art. 49, to nieracjonalnym byłoby ustalanie jakichkolwiek kryteriów w treści przepisów odnoszących się do poszczególnych działań.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że skarżącego nie można uznać za osobę bezrobotną bez kwalifikacji zawodowych, czyli nie można w stosunku od niego zastosować regulacji zawartej w art. 55 ust. 1 ustawy. Organy administracji zgromadziły w tym zakresie materiał dowodowy w postaci: zaświadczenia nr [...] o ukończeniu kursu z zakresu księgowości komputerowej, wydanego przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w Opolu w dniu 28 sierpnia

1997 r., zaświadczenia nr [...] o ukończeniu kursu - konserwator elewacji, wydanego przez Centrum Kształcenia Praktycznego w [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r., zaświadczenia o odbyciu szkolenia w zakresie wykonywania członka służby informacyjnej potwierdzonego przez Studium Szkolenia Pracowników Ochrony "GROM-H.B" w [...].

Dokumenty te jednoznacznie potwierdzają, że skarżący posiada kwalifikacje zawodowe, bowiem zaświadczenia kwalifikacyjne uprawniają go do wykonywania wskazanych zawodów.

Na marginesie warto zwrócić uwagę, że skarżący przed rejestracją w urzędzie pracy pracował z przerwami na stanowisku stolarza (świadectwo pracy z dnia 21 stycznia 2008 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2011 r.), a także pracował na stanowisku technologa w Zakładzie Samochodów Dostawczych w [...] w okresie od 22 lutego 1984 r. do dnia 5 maja 1986 r. (świadectwo pracy – karta 50 akt adm.). Okoliczność ta wskazuje również, że skarżącego nie można uznać za osobę bez doświadczenia zawodowego, bowiem bezrobotnym bez doświadczenia zawodowego jest osoba, która była zatrudniona, wykonywała inną pracę zarobkową lub prowadziła działalność gospodarczą przez łączny okres poniżej 6 miesięcy.

Dodatkowo należy zauważyć, iż z art. 49 ustawy o promocji zatrudnienia

i instytucjach rynku pracy wynika, że stosowanie działań określonych w art. 50 - 61a tej ustawy nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Świadczy o powyższym, użyty w tym przepisie zwrot: "mogą być dodatkowo stosowane". Także w art. 55 ust. 1 ustawodawca przyjął, iż stypendium

z tytułu podjęcia dalszej nauki "starosta, na wniosek bezrobotnego, może przyznać". Oznacza to, iż nawet w przypadku spełnienia przez skarżącego przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 ustawy, organ zatrudnienia nie miałby obowiązku przyznania mu stypendium

W niniejszym postępowaniu Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy administracji właściwie zebrały materiał dowodowy

w sprawie i wszechstronnie go przeanalizowały, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z tych też względów zarzuty skargi wskazujące na nieprawidłowości w działaniu urzędu pracy, bądź odnoszące się krytycznie do obowiązujących regulacji prawnych nie mogły zostać uwzględnione, bowiem wykraczały poza kompetencje sądów administracyjnych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, skargę oddalił.