II OSK 1029/13

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 31 stycznia 2008 r., Nr 70/140/2008 Zarząd Powiatu Tucholskiego zatwierdził projekt rozkładu godzin pracy ogólnodostępnych aptek Powiatu Tucholskiego.

Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, wskazując przy tym jako organ właściwy Radę Powiatu Tucholskiego, z powodu jej wydania z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Tucholskiego wniosła o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. W pierwszej kolejności organ wskazał, że z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała była wydana przez Zarząd Powiatu Tucholskiego, Prokurator błędnie wskazał w skardze jako organ Radę Powiatu Tucholskiego i z tego powodu winna ona podlegać oddaleniu. Niezależnie od tego organ merytorycznie ustosunkował się do zarzutów skargi i jednocześnie wskazał, że zaskarżona uchwała przestała obowiązywać na skutek wydania przez Radę Powiatu Tucholskiego w dniu 28 września 2012 r. uchwały Nr XX/206/2012, w której ustalono rozkład godzin pracy ogólnodostępnych aptek Powiatu Tucholskiego, obowiązującej po upływie 14 dni od dnia opublikowania w dniu 17 października 2012 r.

Zarządzeniem z dnia 13 grudnia 2012 r. zawiadomiono o terminie rozprawy Zarząd Powiatu Tucholskiego, którego pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę wniesionej przez Radę Powiatu Tucholskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy umorzył postępowanie wskazując na art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i stwierdzając, ze w sprawie przestał istnieć przedmiot zaskarżenia w związku z podjęciem w 2012 r. uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy ogólnodostępnych aptek Powiatu Tucholskiego i wyeliminowaniem tym samym z obrotu uchwał poprzednich w tym przedmiocie. Sąd wskazał również na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 953), zgodnie z którym do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Sąd przytoczył również fragment uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44), w której Trybunał przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/ 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Sąd stwierdził, że skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania. Biorąc pod uwagę specyfikę uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy ogólnodostępnych aptek sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wywołała już określone skutki prawne i nie będzie już mogła mieć zastosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Podsumowując sąd stwierdził, że uchylenie sprzecznej z prawem uchwały nie wyłącza możliwości rozpoznawania sprawy przez sąd, jeśli uchwała taka mogłaby być stosowana do sytuacji zaistniałych między jej podjęciem a uchyleniem, a to z uwagi na dalej idące skutki stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd, to jednak w ocenie sądu charakter zakwestionowanych w skardze unormowań pozwala stwierdzić, że tego rodzaju możliwość nie zachodzi.

Na to postanowienie Prokurator wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, ze w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy podniesione w skarze uchybienie przepisowi art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wniósł ponadto o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że charakter uchwały i rodzaj uchybień oraz jej doniosłość prawna przemawiają za stwierdzeniem jej nieważności. Powiat nie dopełnił podstawowego obowiązku zapewnienia świadczeń w sytuacjach nadzwyczajnych, zagrażających życiu lub zdrowiu człowieka. Nie można zgodzić się z twierdzeniem sądu, że uchwała ze względu na swoją specyfikę wywołała już skutki prawne i nie będzie miała zastosowania do okresu poprzedzającego jej uchylenie z uwagi na to, ze nie można kategorycznie wykluczyć pojawienia się w przyszłości zdarzeń i sytuacji będących następstwem braku możliwości skorzystania ze świadczeń farmaceutycznych w okresie od dnia podjęcia uchwały do dnia jej uchylenia w następstwie podjęcia nowej uchwały. Uchylenie nie powoduje skutków tożsamych z orzeczeniem o jej nieważności, kontrolującym jej legalność, które to stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (ex tunc).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zmiana zaskarżonej uchwały, polegająca na uchyleniu tej uchwały wskutek uchwalenia nowej, dostosowującej przepisy prawa miejscowego do zaleceń ustawy – Prawo farmaceutyczne, czyniły postępowanie w sprawie niniejszej bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Co prawda uchylenie uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku (por. orzeczenie NSA o sygnaturze akt OSK 1290/04), a fakt, że zakwestionowane przez skarżącego przepisy przestają obowiązywać nie oznacza jeszcze że uchwała nie może zostać poddana kontroli sądu. Należy jednakże zauważyć, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia godzin pracy ogólnodostępnych aptek cechuje się swoistą specyfiką, ustanawiając przepisy o technicznym charakterze, zawierające godziny otwarcia aptek, numery telefonów, adres. Nie można bowiem przy ocenie działania sądu stwierdzającego bezprzedmiotowość postępowania pominąć charakteru regulacji objętej uchwałą. Akt ten w okresie swojego obowiązywania wywołał już odpowiednie skutki, których rozciągnięcie w czasie nie jest – ze względu na wspomnianą specyfikę – możliwe. Dodatkowo należy wskazać, że Prokurator nie był w stanie przywołać konkretnych konsekwencji, nawet hipotetycznych, jakie mogły być następstwem zdarzeń zaistniałych w okresie obowiązywania potencjalnie wadliwej uchwały. Zadaniem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji skarżącego. Należy również zaznaczyć, że każdy akt prawny wywołuje określone skutki, ale nie oznacza to, że po jego wygaśnięciu wymaga on kontroli pod względem ważności postanowień w nim zawartych. Ponadto, zaskarżona uchwała nie kreuje po stronie podmiotów indywidualnych żadnych praw ani obowiązków, na które mogłyby się one powoływać w drodze skarg na ten akt prawa miejscowego. W konsekwencji, ewentualne negatywne skutki wywołane obowiązywaniem zaskarżonej uchwały zostały już wyeliminowane poprzez uchwalenie nowej uchwały. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie postępowanie ze względu na materię uchwały oraz jej wycofanie z obrotu prawnego wskutek uchylenia utraciło swój przedmiot.

W związku z tym, postanowienie sądu o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość okazało się prawidłowe.

Wobec powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.