II SA/Ol 285/13

Uzasadnienie

Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zwanego dalej: "Regulaminem".

Skargę na powyższą uchwałę, powołując się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.), wywiódł Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W ocenie organu nadzoru, Rada zakwestionowanymi postanowieniami Regulaminu rażąco naruszyła prawo. Wojewoda argumentował, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Miejska w § 34 ust. 1-3 Regulaminu postanowiła, iż "wprowadza się obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w terminie od dnia 1 kwietnia do 30 kwietnia i od 1 października do 31 października każdego roku" (ust. 1), "obowiązek przeprowadzania deratyzacji przez właścicieli nieruchomości wyznacza się dwa razy do roku (wiosna-jesień) - bez względu na prowadzoną działalność, nie czekając na masowy rozwój gryzoni" (ust. 2) oraz w ust. 3 tego przepisu, że deratyzację przeprowadza się we wszystkich obiektach znajdujących się na terenie nieruchomości". Wojewoda podniósł, iż takie zapisy Regulaminu nie wyczerpują delegacji ustawowej, ponieważ Rada nie określiła obszaru, który podlega obowiązkowej deratyzacji. Ponadto w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można nakładać obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na właścicieli nieruchomości, bowiem obowiązek ten został na nich nałożony w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Podniósł, iż Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił wyłącznie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Dlatego też derogowanie tego obowiązku w § 34 ust 4 Regulaminu na inny podmiot (Burmistrza) rażąco narusza prawo. Dodał, że norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, jak i przeprowadzenia akcji sanitarno -porządkowych, mających na celu przegląd nieruchomości pod kątem dostępności dla szczurów - § 34 ust. 5 Regulaminu. Dodatkowo Wojewoda wskazał, iż zapisy § 6 Regulaminu w zakresie sformułowania: "jeżeli nie powoduje to uciążliwości dla otoczenia i negatywnego oddziaływania na środowisko", § 7 ust. 3 pkt 1 i pkt 3, § 8 ust. 3, § 10 ust. 2 i 4, § 16, § 18, § 23, § 24 § 26, § 27, § 28, § 29, § 30 ust. 2 pkt 2, § 31 ust. 1-3, ust. 5-6, ust. 8-9, § 34 ust. 4-6, § 35 zostały wprowadzone bez podstawy prawnej, wykraczają poza upoważnienie zawarte w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia Regulaminu, pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, czy też modyfikują zapisy ustaw. Stwierdził również, że zapis § 35 Regulaminu, z którego wynika, iż nieprzestrzeganie zapisów regulaminu powoduje sankcje określone w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów u.s.g. gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy "[...]" wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Ponieważ zaś część przepisów zaskarżonej uchwały ze względu na istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje to koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Nie może zatem budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zwanej dalej: "ustawą", zgodnie z którym, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego.

Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to Rada Gminy mogła dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Elementy wskazane w powyższym przepisie mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07).

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że w materii regulaminowej nie mieści się część przepisów rozdziału VI Regulaminu. W myśl bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada uprawniona jest jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wobec powyższego zasadne jest twierdzenie Wojewody stanowiące, że § 23, § 24, § 26 i § 29 Regulaminu, które zakładają, że do obowiązków właścicieli utrzymujących psy należy szczepienie psów przeciwko wściekliźnie (§ 23), wywieszenie na bramach nieruchomości tablic ostrzegawczych przez właściciela nieruchomości posiadającego psa rasy uznawanej za agresywną lub psy obronne (§ 24), zakazujące wpuszczania zwierząt domowych do piaskownic i innych miejsc publicznych (§ 26), zakazujące dokarmiania zwierząt (§ 28), nie mogły być umieszczone w Regulaminie, bowiem w przepisach ustawy nie można znaleźć żadnego upoważnienia do umieszczania powyższych kwestii w regulaminie.

Zauważyć ponadto należy, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 200 r., sygn. Akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10).

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w treści § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych.

Zgodzić się trzeba zatem z organem nadzoru że szereg przepisów uchwały stanowi powtórzenia uregulowań zawartych w przepisach różnych ustaw. I tak, na przykład:

1. w § 6 Regulaminu, Rada zezwoliła właścicielom nieruchomości, na terenie których powstają odpady zielone, do ich kompostowania, a powyższy przepis wkracza w regulacje art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

2. w § 7 ust. 3 pkt 1 i 2, § 30 ust. 2 pkt 2, § 31 ust. 1-3 i 9 Regulaminu dopuszczono możliwość wykonywania napraw własnych samochodów pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko; nałożono obowiązek utrzymania zwierząt gospodarskich w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości; ograniczono zakres emisji powstałych w wyniku hodowli zwierząt do granic nieruchomości, na której jest prowadzona; uzależniono możliwość hodowli zwierząt gospodarskich na terenach o zabudowie jednorodzinnej od uzyskania pisemnej zgody właścicieli/użytkowników nieruchomości sąsiednich, określono warunki sytuowania hodowli; określono możliwość sytuowania uli w odległości co najmniej 30 m od zabudowań mieszkalnych, a powyższe przepisy wkraczają w regulacje prawa sąsiedzkiego uregulowane w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

3. w § 10 Regulaminu wprowadzono zakazy dotyczące wrzucania do pojemników substancji palnych i żrących oraz umieszczania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych oraz pochodzących z działalności gospodarczej, a powyższe kwestie reguluje art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach oraz załącznik do tej ustawy.

4. w § 16 ust. 1 i § 18 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, jak też wskazano miejsce przekazywania nieczystości ciekłych odebranych od właścicieli, a powyższe przepisy wkraczają w regulacje art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b oraz art. 9 ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

5. w § 31 ust. 5 i 6 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki dotyczące odprowadzania ścieków z pomieszczeń dla zwierząt oraz składowania wydalin zwierząt, a powyższe kwestie reguluje art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W Regulaminie nie powinny być uregulowane ponadto zagadnienia dotyczące sposobu postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki czy też bezdomnymi (§ 29) oraz sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (§ 27 i § 31 ust. 8). Powyższe kwestie reguluje bowiem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (art. 11 ust. 3) oraz ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 22 ust. 1 i ust. 3). W § 16 Regulaminu Rada Miejska postanowiła, iż właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości przez dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie oraz dostosowania przepustowości przydomowej oczyszczalni ścieków do ilości mieszkańców w sposób zapewniając uzyskanie stopnia ich oczyszczania określonego w przepisach odrębnych. W związku z powyższym należy zgodzić się z Wojewodą, iż zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada posiada upoważnienie do stanowienia w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Natomiast nieczystości ciekłe nie mieszczą się w definicji odpadów komunalnych wskazanej w art. 3 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 38 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Dokonując analizy § 34 zaskarżonego Regulaminu, Sąd doszedł do przekonania, że unormowanie to nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem zaś, obowiązek zawarty w § 34 Regulaminu sformułowany został w taki sposób, że właściciele nieruchomości zobowiązani są dwa razy do roku do przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagając podania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś, tak jak uczyniono, określenia ilości deratyzacji. Stąd też powyższy przepis należało uznać za sprzeczny z prawem.

Zgodzić należy się z Wojewodą, że § 34 ust 4 Regulaminu stanowiący, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz "[...]" określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie, termin jej przeprowadzenia rażąco narusza prawo. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy ustala w drodze uchwały terminy przeprowadzania deratyzacji na terenie gminy. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 8 powyższej ustawy upoważnił wyłącznie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Nie zezwolił natomiast na derogowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym również na organ stanowiący gminy. W związku z tym doszło do sprzecznej z prawem zmiany organów właściwych do określania terminów przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji, a zatem § 34 ust 4 Regulaminu rażąco narusza. Ponadto, § 35 Regulaminu, z którego wynika, iż nieprzestrzeganie zapisów Regulaminu powoduje sankcje określone w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Jedynie bowiem przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g., mogą określać sankcje za ich nieprzestrzeganie. Uchwalony Regulamin nie jest przepisem porządkowym, a zatem nawet pośrednie określenie sankcji, poprzez odwołanie się do przepisów ustawy jest pozbawione podstawy prawnej.

W świetle przeprowadzonych rozważań zauważyć trzeba, iż treść podjętych z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wskazanych w skardze przepisów uchwały w zasadzie wyczerpuje merytoryczną treść aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.