II SA/Wa 2105/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] października 2011 r. K. T. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Oddziału [...] S.A. w [...] o udostępnienie dokumentacji dotyczącej przetargu "Prace modernizacyjne przy zabytkowej oranżerii oraz budowa pola golfowego na terenie Zespołu Zamkowo-Parkowego w [...]", w szczególności o umowę zawartą ze zwycięzcą postępowania, w której wskazana została wysokość wynagrodzenia.

Pismem z [...] października 2011 r. skarżący, przytaczając treść § 4 ust. 2 umowy nr [...] z [...] lipca 2010 r. zawartej pomiędzy [...] S.A. a Przedsiębiorstwem Usług Technicznych "[...]" Sp. z o. o., zwrócił się do Dyrektora Oddziału [...] S.A. w [...] o udzielenie informacji, czy była udzielona zgoda na podwykonawstwo oraz o przesłanie umowy zawartej między wykonawcą – firmą "[...]" a firmą "[...]" K. T.. Jednocześnie skarżący wystąpił o wstrzymanie wypłat dla wykonawcy z uwagi na to, że wykonawca nie rozliczył się z nim całkowicie.

W odpowiedzi na pismo z [...] października 2011 r. Dyrektor Oddziału [...] S.A. w [...] poinformował skarżącego, że do [...] S.A. nie wpłynęły umowy zawarte pomiędzy PUT "[...]" Sp. z o. o. a "[...]" K. T., zatem należy domniemywać, że taka umowa nie została sporządzona w formie pisemnej. Z tych względów nie może zostać wstrzymana płatność należna PUT "[...]" Sp. z o. o. Jednocześnie organ podniósł, że ze względu na tajemnicę handlową nie może udostępnić dokumentów związanych z realizacją umowy nr [...], gdyż skarżący nie jest stroną tej umowy.

Pismem z [...] grudnia 2011 r. skarżący wniósł o udostępnienie mu faktur dokumentujących wykonane prace oraz protokołów odbioru robót budowlanych wykonywanych przez PUT "[...]" na rzecz [...] S.A. Jednocześnie wskazał, że wnioskowane przez niego dokumenty stanowią integralną części umowy nr [...] z [...] lipca 2010 r., co świadczy o tym, że podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował skarżącego, że jawne są jedynie umowy zawarte w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Z przepisów tej ustawy nie wynika zaś, aby jawna była cała dokumentacja związana z wykonaniem tych umów.

Pismem z [...] kwietnia 2012 r. skarżący ponownie wystąpił o udostępnienie mu faktur dokumentujących wykonane prace oraz protokołów odbioru robót budowlanych wykonywanych przez PUT "[...]" na rzecz [...] S.A.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), [...] S.A. odmówiła skrzącemu udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2011 r. skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. czy [...] S.A. udzieliła Przedsiębiorstwu Usług Technicznych "[...]" Sp. z o.o. zgody na podwykonawstwo dla K. T., zgodnie z treścią umowy pomiędzy [...] S.A. a Przedsiębiorstwem Usług Technicznych "[...]" Sp. z o.o. o numerze [...],

2. przekazania faktur oraz protokołów odbiorów budowlanych dokumentujących wykonane przez Przedsiębiorstwo Usług Technicznych "[...]" Sp. z o.o. na rzecz [...] S.A. prac na podstawie umowy o numerze [...].

W ocenie organu, żądana informacja nie może być udostępniona bowiem podlega ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa [...] S.A., i która podjęła środki zmierzające do utrzymania informacji w tajemnicy, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wprowadzając w życie dokument pod nazwą Polityka Bezpieczeństwa Informacji w [...] S.A. Dodatkowo organ podniósł, że informacja, której oczekuje skarżący nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż dotyczy sfery cywilno-prawnej, tj. relacji pomiędzy [...] S.A. a kontrahentem. Więź cywilnoprawna, która została nawiązana pomiędzy [...] S.A. a kontrahentem świadczącym roboty budowlane nie znajduje się w sferze publicznej, zatem nie ma charakteru informacji o sprawach publicznych.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, w którym wnosił o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że postanowienia dokumentu "Polityka Bezpieczeństwa Informacji w [...] S.A." nie są nigdzie opublikowane, co czyni niemożliwym odniesienie się do jego treści, a ponadto budzą poważne zastrzeżenia, co do zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący zwrócił uwagę, że w § 1 ust. 6 umowy nr [...] zawartej pomiędzy [...] S.A. a Przedsiębiorstwem Usług Technicznych "[...]" sp. z o.o., strony ustaliły, iż wykonanie umownych zobowiązań zostanie potwierdzone przez [...] S.A. w protokołach odbioru robót. W świetle art. 648 § 2 Kodeksu cywilnego wymagana przez właściwe przepisy dokumentacja stanowi część składową umowy, zatem należy uznać, że wnioskowane dokumenty stanowią integralną część umowy nr [...], co z kolei świadczy o tym, iż podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Przytoczony wyżej przepis zawiera również zastrzeżenie, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej podlega pewnym ograniczeniom, między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Tajemnica przedsiębiorstwa jest chroniona z uwagi na wartość ekonomiczną, jaką sobą przedstawia. Tym samym, o statusie tajemnicy przedsiębiorstwa (możliwości utajenia odpowiedniego zapisu umowy) nie decyduje subiektywna ocena dokonana przez przedsiębiorcę, a obiektywna wartość informacji. Przyjęcie innego rozwiązania prowadzić mogłoby bowiem do prób bezpodstawnego zatajania dokumentacji, wskutek czego konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej stałoby się narzędziem bezużytecznym i czysto teoretycznym. W ocenie skarżącego, te zapisy umowy bądź dokumenty, które obiektywnie podlegają utajnieniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, powinny zostać stosownie przetworzone, aby uwzględnić zarówno interes podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji publicznej jak i słuszny interes przedsiębiorcy.

[...] S.A. decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymała w mocy decyzję nr [...] z [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podjął środki zmierzające do utrzymania informacji w tajemnicy, poprzez wprowadzenie w życie drogą uchwały zarządu z 24 czerwca 2009 r. nr [...], dokumentu pod nazwą "Polityka Bezpieczeństwa i Informacji w [...] S.A.", który definiuje pojęcie informacji wrażliwych, do których zalicza się informacje na temat stanu realizacji uchwał Zarządu [...], wszelkie informacje dotyczące zawartych umów, z wyłączeniem informacji przekazanych do publicznej wiadomości oraz wszelkie informacje dotyczące przeprowadzonych postępowań przetargowych, z wyłączeniem informacji przekazanych do publicznej wiadomości.

Następnie organ podał, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane wprost, niemniej w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Zostało ono zdefiniowane w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zakres żądanych informacji w sposób oczywisty obejmuje sferę chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa Agencji, ponieważ dotyczy informacji związanych ze stanem realizacji uchwał zarządu Agencji i informacji dotyczących zawartych umów, nieprzekazanych do publicznej wiadomości. Ponadto Agencja, przez wprowadzenie w życie dokumentu "Polityka Bezpieczeństwa i Informacji w [...] S.A.", podjęła starania do objęcia żądanych informacji należytą ochroną w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do złożonego odwołania, organ podniósł, że nie zasługuje na ono uwzględnienie, bowiem dokument umowy zawartej z "[...]" Sp. z o.o. może stanowić informację publiczną podlegającą ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże dokumenty określające relacje cywilnoprawne stron umowy nie stanowią już informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem fakt zawarcia umowy, jej strony, a także treść. Za integralną część umowy należy uznać załączniki do umowy, które są wyraźnie w jej treści wskazane i wymienione. Natomiast faktury, protokoły odbioru robót nie stanowią integralnej części umowy, bowiem nie stanowią one załączników do umowy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowana przez skarżącego dokumentacja nie jest informacją publiczną;

2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wnioskowane przez skarżącego dokumenty naruszają tajemnicę przedsiębiorcy;

3. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędne przyjęcie, iż dokumenty wnioskowane przez skarżącego nie mogą zostać mu udostępnione z uwagi na zachowanie poufności;

4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącemu dokumentu pod nazwą: "Polityka Bezpieczeństwa Informacji w [...] S.A.".

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] S.A. z [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy i podniósł, że umowa nr [...] z [...] lipca 2010 r. pomiędzy [...] S.A. a Przedsiębiorstwem Usług Technicznych "[...]" Sp. z o.o. została zawarta w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Zatem wnioskowana przez skarżącego dokumentacja stanowi integralną część umowy nr [...] i podlega udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

Ponadto skarżący podniósł, że w jego ocenie żądana informacja nie narusza tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ nie może w ogóle być objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Tajemnica przedsiębiorstwa jest chroniona z uwagi na wartość ekonomiczną, jaką sobą przedstawia. Tym samym, o statusie tajemnicy przedsiębiorstwa nie decyduje subiektywna ocena dokonana przez przedsiębiorcę, a obiektywna wartość informacji. Te części umowy bądź dokumentów, które obiektywnie podlegają utajnieniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, powinny zostać stosownie przetworzone, aby uwzględnić zarówno interes podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji publicznej jak i słuszny interes przedsiębiorcy. Z tych też względów, w ocenie skarżącego, [...] S.A. dokonała błędnej wykładni art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ponieważ mimo wcześniejszych oświadczeń skarżącego oraz przekazanych przez niego do [...] S.A. dokumentów, przyjęła, iż skarżący nie powinien otrzymać wnioskowanej dokumentacji z uwagi na zachowanie poufności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że informacje, o które wystąpił skarżący są niezwykle istotne z uwagi na ich ekonomiczno-gospodarczy charakter i status przedsiębiorcy, jaki posiadają obie strony umowy. Takie informacje zasługują na ochronę w postaci ograniczeń w dostępie dla osób trzecich.

W replice na odpowiedź na skargę skarżący podtrzymał w całej rozciągłości wnioski zgłoszone w skardze. Jednocześnie podkreślił, że żądane informacje należy kwalifikować jako umożliwiające dokonanie weryfikacji prawidłowości gospodarowania przez organ majątkiem Skarbu Państwa, w związku z czym należy je uznać za sprawę publiczną i umożliwić dostęp do nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka przy tym co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny zasadności skargi K. T. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w W. Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie z całą zawartą w niej argumentacją można się zgodzić.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy).

Art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W rozpoznawanej sprawie podmiotem, do którego zwrócił się skarżący o udzielenie informacji publicznej była [...] S.A.

[...] S.A. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa utworzoną 25 stycznia 1991 r. Właścicielem 100% akcji Agencji jest Skarb Państwa, a funkcje Walnego Zgromadzenia w spółce pełni Minister Skarbu Państwa. Jej celem działania jest m.in. wspieranie rozwoju gospodarczego i regionalnego kraju, procesów restrukturyzacyjnych i prywatyzacyjnych. Agencja realizuje złożone zadania zlecane jej przez Państwo m.in. w zakresie restrukturyzacji przedsiębiorstw, przede wszystkim o kluczowym znaczeniu dla gospodarki oraz rynku pracy, udzielania pomocy publicznej i wspierania przedsiębiorstw, sprawowania funkcji nadzoru właścicielskiego z tytułu posiadanych akcji i udziałów, wsparcia rozwoju regionalnego.

Z powyższego jednoznacznie wynika i nie jest to okoliczność w przedmiotowej sprawie sporna, że [...] S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak już wyżej zaznaczono, ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. W przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań:

– udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem i nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej;

– poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielania informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła;

– odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 ustawy, stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

– można również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Decyzja o odmowie udostępnienia informacji może zostać wydana jedynie wówczas, gdy został spełniony przedmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. gdy żądana informacja jest informacją publiczną.

W rozpoznawanej sprawie [...] S.A. wydała decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie, stojąc jednakże – jak się wydaje – na stanowisku, że wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej. W decyzji z [...] lipca 2012 r. takie zapatrywanie zostało zawarte wprost. W decyzji z 29 sierpnia 2012 r. tak jednoznacznego poglądu nie ma, jednakże argumentacja w niej zawarta, zwłaszcza we fragmencie odnoszącym się do relacji cywilnoprawnych (str. 3 decyzji), zdaje się wskazywać, że Agencja w dalszym ciągu prezentuje stanowisko, że informacje, o udostępnienie których wnosi skarżący, nie stanowią informacji publicznej.

Prezentując taki pogląd co do charakteru żądanej informacji Agencja nie powinna wydawać decyzji, lecz jedynie poinformować stronę, że jej wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydanie w takiej sytuacji decyzji czyni ją nieważną, jako wydaną bez podstawy prawnej.

Sąd jednak nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, albowiem nie podziela poglądu organu co do charakteru wnioskowanej informacji.

W art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy do informacji publicznej została zaliczona informacja o majątku publicznym.

Majątek, którym dysponuje [...] S.A., nie jest "majątkiem publicznym" sensu stricto, albowiem nie jest własnością Państwa, lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych. Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów i zaangażowało, jak w rozpoznawanej sprawie, środki publiczne w wysokości 100% kapitału spółki, to nie można uznać, że majątek spółki, ze względu na sposób jego powstania oraz cele, dla których został spółce przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Majątek taki powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością Państwa. Potwierdzenie takiego sposobu rozumowania znajduje się w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy, który stanowi, że informacją publiczną jest informacja o majątku pochodzącym z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których m.in. Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1017/11, Lex Polonica nr 3035928).

Konkludując, stwierdzić należy, że informacja o majątku [...] S.A. jest zasadniczo informacją publiczną, która jednakże może podlegać przewidzianym w ustawie ograniczeniem (art. 5 ustawy).

Nawiązując do argumentacji Agencji zasadnym jest wskazanie, że wydatkowanie środków publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej jest powszechną praktyką. Istnienie umowy cywilnej nie zmienia jednak faktu, że w jej ramach dokonuje się wydatkowania środków publicznych na realizację określonego celu i informacje wytworzone w tym zakresie, w tym o wykonaniu przedmiotu umowy, rozliczeniu kosztów i odbiorze wykonanych robót, mają charakter publiczny, odnoszą się bowiem do sfery rozdysponowania środków publicznych (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Zawarta przez Agencję umowa cywilnoprawna jest tylko jedną z form realizacji przez Agencję jej zadań i nie powoduje, że środki jakimi Agencja dysponuje i którymi rozporządza, płacąc m.in. za zakontraktowane i wykonane roboty budowlane, tracą charakter publiczny.

Dlatego też żądane przez skarżącego faktury oraz protokoły odbioru robót związane z realizacją umowy z [...] lipca 2010 r. pomiędzy [...] S.A. z siedzibą w [...] a Przedsiębiorstwem Usług Technicznych "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na pracach modernizacyjnych przy zabytkowej oranżerii oraz budowie pola golfowego na terenie Zespołu Zamkowo-Parkowego w [...], z którą to umową wiązało się wydatkowanie środków publicznych, stanowią informację publiczną. W tym miejscu zasadnym jest podkreślenie, że jak wynika jednoznacznie z tej umowy, projekt był współfinansowany ze środków Unii Europejskiej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu Państwa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Uwzględniając powyższe za nieprawidłową należy uznać argumentację skarżącego, że protokoły odbioru robót stanowią integralną część umowy z [...] lipca 2010 r. zawartej w trybie przewidzianym ustawą – Prawo zamówień publicznych, co przeświadcza o tym, że podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Przywołane na poparcie tej tezy orzeczenie Sądu Najwyższego odnosi się do innego stanu faktycznego i nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Wnioskowane przez skarżącego dokumenty powstały już na etapie realizacji umowy o roboty budowlane i nie stanowią integralnej części umowy. Obowiązek ich udostępnienia wynika z tego, iż zawierają informację publiczną, a nie wiąże się jawnością umów w sprawach zamówień publicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

W celu usystematyzowania problematyki ochrony określonych informacji (wiedzy) zasadnym jest odwołanie się do następującej klasyfikacji – 1) wiedza w pełni dostępna, 2) wiedza jawna chroniona, która została ujawniona publicznie, objęta jest ochroną prawną na podstawie określonych przepisów, 3) wiedza niedostępna, która objęta może być ochroną z tytułu tajemnicy przedsiębiorstwa (por. W. Kotarba, Ochrona wiedzy w Polsce, Warszawa 2005 r., str. 9). Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnica przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania w sprawie i jako taka nie może być interpretowana w sposób rozszerzający.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Agencja wyraziła wolę utajnienia żądanych przez skarżącego informacji, odwołując się w zaskarżonej decyzji do dokumentu pod nazwą "Polityka Bezpieczeństwa i Informacji w [...] S.A.". W załączniku nr 1 został zawarty wykaz aktywów (informacji wrażliwych) stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w [...] S.A. Do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa zaliczono m.in.:

– informacje na temat stanu realizacji uchwał Zarządu [...],

– wszelkie informacje dotyczące planowanych do zawarcia, zawartych umów, z wyłączeniem informacji podanych oficjalnie do opinii publicznej,

– wszelkie informacje dotyczące przeprowadzonych postępowań przetargowych, z wyłączeniem informacji przekazanych do publicznej wiadomości.

Jak podała w zaskarżonej decyzji Agencja "zakres informacji wskazany przez wnioskodawcę w sposób oczywisty obejmuje sferę chronioną tajemnicą przedsiębiorstwa Agencji, ponieważ dotyczy informacji związanych ze stanem realizacji uchwał zarządu Agencji i informacji dotyczących zawartych umów, nieprzekazanych do publicznej wiadomości".

Nie można jednak uznać, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji. Przypomnieć przy tym należy, że argumentacja organu powinna być zawarta w samej decyzji, a jej uzupełnianie w piśmie procesowym jakim jest odpowiedź na skargę nie sanuje wad decyzji. Odpowiedź na skargę nie mogąc uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne i nie stanowiąc dokumentu, który podlega kontroli Sądu, nie wpływa na treść rozstrzygnięcia.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. Nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować jedynie w oparciu o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę.

A zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy odwołanie się do wewnętrznego dokumentu Agencji. Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy wszelkich zawartych przez Agencję umów, bez dokonania ich analizy i zbadania, czy zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony. Chęć generalnego utajnienia wszystkich umów jest niczym nieuzasadniona i sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Nałożenie takiej klauzuli wymaga każdorazowo odniesienia się do konkretnych zapisów umowy, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy rzeczywiście tajemnica przedsiębiorcy występuje.

Zauważyć jednak należy, że skarżący nie żądał udostępnienia umowy, lecz faktur i protokołów odbioru robót. Jak wskazał zasadnie organ, dokumenty te nie stanowią integralnej części umowy o roboty budowlane. Odmawiając ich udostępnienia i odwołując się do tajemnicy przedsiębiorcy, Agencja nie wskazała w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać w stosunku do tych dokumentów. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy.

Rozpoznając ponownie sprawę Agencja, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, winna dokonać ponownej oceny wnioskowanej informacji pod kątem wypełnienia przez nią kryteriów umożliwiających zaliczenie jej do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy wobec żądanych dokumentów organ obowiązany jest wskazać, których dokumentów utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Podkreślić bowiem trzeba, że kontrola sądowa w zakresie objęcia danej informacji ochroną ze względów na tajemnicę przedsiębiorstwa, aby mogła być uznana za pełną, musi być w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Możliwa być musi weryfikacja prawidłowości stanowiska odnośnie do charakteru (statusu) żądanych informacji.

Organ powinien również zweryfikować zakres żądania skarżącego, który ewentualnie winien zostać objęty decyzją, w tym znaczeniu, że w decyzji należy odnosić się tylko do tej informacji, której dotyczy odmowa.

Zauważyć bowiem należy, że informacja "Czy Agencja udzieliła Przedsiębiorstwu Usług Technicznych [...] Sp. z o.o. zgody na podwykonawstwo dla Pana K. T. zgodnie z treścią umowy pomiędzy Agencją a Przedsiębiorstwem Usług Technicznych [...] Sp. z o.o. o numerze [...]" została skarżącemu udzielona w piśmie z 25 listopada 2011 r. A zatem, skoro Agencja w formie czynności materialno-technicznej udzieliła skarżącemu informacji publicznej w powyższym zakresie, to decyzja nie powinna obejmować tej informacji.

Zgodzić się natomiast należy z organem, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., aby mógł być uznany za skutecznie podniesiony, musi zostać powiązany z wykazaniem, że uchybienie to uniemożliwiło dokonanie stronie konkretnych czynności procesowych. Skarżący takiego związku nie wykazał. Sąd zważył natomiast, że w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej zawarte zostały, istotne z uwagi na jej przedmiot, fragmenty dokumentów pod nazwą "Polityka Bezpieczeństwa Informacji w [...] S.A." Skarżący wiedział zatem o istnieniu tego dokumentu co najmniej od [...] lipca 2012 r. i mógł wystąpić o jego doręczenie, czego jednak nie uczynił.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało oparte o art. 152 P.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 P.p.s.a.