II SA/Ol 313/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. R.L. zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o zameldowanie go na pobyt stały w miejscowości N. nr [...], gm. N. Wskazał, że w dniu 1 listopada 2001 r. zamieszkał wraz z konkubiną M.M. i jej matką A.M. w lokalu nr [...] w N. A.M., która z mocy prawa wstąpiła w prawa i obowiązki zmarłego męża w zakresie stosunku najmu tego lokalu, jest osobą w podeszłym wieku wymagającą stałej opieki wnioskodawcy i jego konkubiny.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] Burmistrz odmówił R.L. zameldowania na pobyt stały w miejscowości N. nr [...], gm. N. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej: ustawą o ewidencji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości N. nr [...] jest Skarb Państwa, natomiast znajduje się ona w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo J. W dniu [...] 1993 r. Skarb Państwa - Nadleśnictwo J. zawarł z Gminą N. umowę dzierżawy tej nieruchomości. Wydzierżawioną nieruchomość Gmina N. przekazała w administrację Zespołowi Opieki Zdrowotnej w N., który w dniu [...] 1993 r. wynajął w imieniu gminy lokal mieszkalny położony w miejscowości N. nr [...] swojemu pracownikowi A.M. Po śmierci A.M. w stosunek najmu, na zasadzie art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zwanej dalej: k.c. wstąpiła jego małżonka – A.M. Zatem umowa najmu łączyła wyłącznie Gminę N. i A.M. W dniu 5 lipca 2012 r. Gmina N. wystąpiła z pozwem o rozwiązanie stosunku najmu nawiązanego na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] 1993 r., gdyż to na Gminie N. zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...], sygn. [...] ciąży obowiązek opróżnienia i wydania Skarbowi Państwa - Nadleśnictwu J. przedmiotowej nieruchomości.

Organ podał, że podczas oględzin przedmiotowego lokalu mieszkalnego w dniu 11 października 2012 r. ustalono, że R.L. zajmuje jeden pokój, gdzie znajdują się meble, książki i jego rzeczy osobiste, dom jest zamieszkały. Straż Miejska w tym samym dniu w godzinach popołudniowych sprawdziła, że wnioskodawca przebywał w tym lokalu. Z zeznań świadków - osób mieszkających w sąsiedztwie nieruchomości nr [...] w N. wynika, że wnioskodawca zamieszkuje we wskazanym lokalu od śmierci A.M. Z kolei osoby mieszkające w sąsiedztwie lokalu przy ul. [...], gdzie wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały zeznały, że od ok. 5 lat widują go wyłącznie jak przyjeżdża w odwiedziny do matki lub po korespondencję. Organ podniósł, że A.M. zmarła [...] 2012 r. i w związku z tym przestała obowiązywać umowa najmu pomiędzy nią a Gminą N. Wnioskodawca nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do zajmowania przedmiotowego lokalu, nie należy do kręgu osób uprawnionych z mocy art. 691 k.c. do wstąpienia w prawa zmarłego najemcy. W dniu 25 października 2012r. komornik sądowy wezwał wnioskodawcę do opróżnienia wskazanego lokalu mieszkalnego. Jedyny podmiot zarządzający nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa - Nadleśnictwo J. odmawia natomiast wyrażenia zgody na zamieszkanie wnioskodawcy w tym lokalu. Ponieważ do zameldowania na pobyt stały konieczne jest nie tylko fizyczne przebywanie, ale również posiadanie odpowiedniego uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, strona nie może zostać zameldowany w tym lokalu. Zameldowanie nie może sankcjonować zachowań samowolnych i sprzecznych z prawem.

Od tej decyzji R.L. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i zameldowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu podniósł, że na fakt dopuszczalności zameldowania nie może wpływać udzielenie zgody, bądź jej brak, przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Skarżący podniósł, że przebywa z zamiarem stałego pobytu w lokalu nr [...] w N., stanowi on jego centrum życiowe i na tej podstawie powinien zostać zameldowany. Organ rozpoznający sprawę nie miał uprawnień do badania prawa własności do tego lokalu. Zdaniem skarżącego, postępowanie zostało przeprowadzone przez organ z naruszeniem zasady zaufania określonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji przesłanka zameldowania na pobyt stały występuje wówczas, gdy osoba zamieszkuje w lokalu oraz ma zamiar stałego w nim przebywania. Konieczne jest zatem fizyczne przebywanie w miejscu pobytu stałego i skupienie tam swojego centrum życiowego. Z materiału zebranego przez organ I instancji wynika, że skarżący mieszka, nocuje, spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania w miejscowości N nr [...]. Jednakże nie można uznać, że obiektywnie istnieje możliwość realizacji woli przebywania skarżącego w przedmiotowym lokalu, gdyż podejmowane były środki prawne w celu usunięcia go z tego lokalu. Z informacji uzyskanych od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. wynika, że w dniu [...] 2012 r. skutecznie wykonano eksmisję strony, tj. opróżniono lokalu w N. nr [...] z osób oraz rzeczy i wydano w posiadanie wierzycielowi (pismo z dnia 30 stycznia 2013r.). Organ podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że instytucja zameldowania nie może sankcjonować samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania czy wręcz przestępstwa polegającego na naruszeniu miru domowego. Zasadne było zatem, w ocenie organu odwoławczego, wydanie decyzji o odmowie zameldowania R.L. na pobyt stały w miejscowości N. nr [...]. Zameldowanie w tym lokalu stanowiłoby obecnie tzw. "fikcję meldunkową", tj. stan sprzeczny z rzeczywistym.

R.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uzasadnienie powyższej decyzji domagając się uchylenia zaskarżonego uzasadnienia w zakresie, w jakim stwierdza ono samowolę i brak legalności jego pobytu w lokalu nr [...] w N. Przedmiotowemu uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji poprzez błędne ich zastosowanie polegające na badaniu legalności i dopuszczalności pobytu skarżącego w przedmiotowym lokalu, podczas gdy organ nie był do tego uprawniony. Nadto zarzucono uzasadnieniu naruszenie art. 107 § 2 kpa. w związku z wadami formalnymi i pozornością sporządzonego uzasadnienia decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji podał, iż pobyt skarżącego w lokalu w N. nr [...] jest nielegalny, ewentualne zameldowanie sankcjonowałoby samowolę. Zaś z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji wynika, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przesłanki te spełniała strona skarżąca, zatem nie jest dopuszczalne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że zameldowanie skarżącego sankcjonowałoby samowolę. Do kompetencji organów postępowania meldunkowego nie należy bowiem kwestia badania legalności pobytu strony w lokalu. Skarżący zarzucił również, że z jednej strony organ potwierdza wystąpienie w sprawie przesłanek zameldowania, a z drugiej uznaje, że w tym znaczeniu nie można mówić o spełnieniu przesłanki stałego pobytu. Uzasadnienie sporządzone przez organ odwoławczy zawiera stwierdzenia niezgodne ze stanem prawnym oraz faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej; ustawa ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Na wstępie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono wyłącznie uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia [...], w zakresie w jakim stwierdza ono samowolę i brak legalności w pobycie skarżącego w lokalu nr [...] w N. W związku z tak sformułowanymi zarzutami i zakresem skargi, w pierwszej kolejności należy rozważyć czy na gruncie obowiązujących przepisów w ogóle istnieje możliwość zaskarżenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia.

Rozstrzygając tę kwestię zauważyć trzeba, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy.

W związku z powyższym, jak podnosi się w doktrynie, niejako "naturalną" implikacją cech decyzji administracyjnej jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w zakresie wszystkich jej elementów, w tym

również uzasadnienia jako jej integralnej części (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk,

M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 53; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 24; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 24). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zyskał aprobatę i znalazł odzwierciedlenie w licznych wyrokach (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51; z dnia 20 maja 1998 r., sygn. I SA 1896/97, Lex nr 44519; z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. I OSK 223/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl).

Skoro zatem w świetle art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi konieczny i istotny jej element, będący "zwykłą" i "niezbędną" jej częścią w sensie składnika decyzji (i w tym kontekście część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji), to tym samym skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy ppsa. Należy również wskazać, że uwzględniając skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy ppsa., uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia, przy czym warunkiem uwzględnienia takiej skargi i uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia jest sytuacja, gdy samo rozstrzygnięcie (a więc sentencja decyzji) odpowiada prawu.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, obowiązek meldunkowy polega między innymi na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące najpóźniej w 30. dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Zatem zameldowanie się nie jest uprawnieniem, lecz obowiązkiem. Z art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji wynika natomiast, że przy zameldowaniu na pobyt stały osoba zgłaszająca przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu.

Należy zauważyć, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu (art. 10 ust. 2 ustawy o ewidencji). Za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych, a w związku z tym brakiem związku z prawem do lokalu, jak też za niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu wykazaniem się udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu, jednoznacznie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002/3/34. Trybunał nadto stwierdził, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem jego potwierdzenia przez właściciela, może być on ustalony innymi dowodami, np. oświadczeniami świadków. Także Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał na to, że ewidencja ludności jest jedynie rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu (por. wyroki: NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1802/07, NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1961/08, NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1681/07, dostępne CBOSA).

Zatem potwierdzenie pobytu wymagane przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ma jedynie charakter poświadczenia faktu, a nie stwierdzenia prawa, czy wyrażenia zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu. Przesłanką zameldowania na pobyt stały jest wyłącznie faktyczne przebywanie pod określonym adresem oraz jednoczesny zamiar stałego pobytu w tym miejscu połączony z wolą koncentracji w nim swoich spraw życiowych (art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zamieszkał wraz z konkubiną M.M. i jej matką A.M. w lokalu nr [...] w N. Lokal ten, jak wynika z ustaleń organu I instancji, znajduje się w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo J. W dniu [...] 1993 r. Skarb Państwa - Nadleśnictwo J. zawarł z Gminą N. umowę dzierżawy tej nieruchomości. Wydzierżawioną nieruchomość Gmina N. przekazała w administrację Zespołowi Opieki Zdrowotnej w N., który w dniu [...] 1993 r. wynajął w imieniu gminy lokal mieszkalny położony w miejscowości N. nr [...] swojemu pracownikowi A.M. Po śmierci A.M. w stosunek najmu, na zasadzie art. 691 § 1 k.c., wstąpiła jego małżonka A.M. Należy zauważyć, że na formularzu Zgłoszenia pobytu stałego A.M. potwierdziła fakt przebywania skarżącego w przedmiotowym lokalu. Nie można zatem uznać, jak twierdzi organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zamieszkiwanie przez skarżącego w tym lokalu było wyrazem samowoli i braku legalności pobytu w tym lokalu. Organy zobowiązane były natomiast zbadać, czy skarżący faktyczne przebywa pod określonym adresem z zamiarem stałego pobytu w tym miejscu.

Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynikało, że skarżący zajmuje jeden pokój w lokalu w N. nr [...], w którym znajdują się meble, książki i jego rzeczy osobiste. Również sąsiedzi potwierdzili, że skarżący zamieszkuje w tym lokalu od śmierci A.M. Jednakże pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w L. poinformował Wojewodę, że w dniu [...] 2012 r. została przeprowadzona eksmisja strony skarżącej, tj. opróżnienie lokalu położonego w N. nr [...] z osób i rzeczy, a następnie lokal został wydany w posiadanie wierzycielowi. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie ma aktualnie podstaw do zameldowania skarżącego we wskazanym lokalu. W wyniku przeprowadzonej eksmisji przestał on bowiem faktycznie przebywać w lokalu nr [...] w N.

Organ odwoławczy miał natomiast bezwzględny obowiązek uwzględnić okoliczność, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji doszło do zmiany stanu faktycznego tej sprawy, zaś z zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kpa. - wynika dla organu odwoławczego obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczynią się do wyjaśnienia sprawy. Przy czym należy pamiętać, że z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 kpa. - wynika dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, gdyż zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich z uwzględnieniem zmian jakie zaistniały po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Reasumując, mimo że bezzasadnie w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji wskazano, że pobyt strony skarżącej w miejscowości N. nr [...] gm. N. miał charakter samowoli, a więc sytuacji będącej następstwem naruszenia posiadania, zaś instytucja zameldowania nie może akceptować zachowań sprzecznych z prawem, to mimo tego niewłaściwego stwierdzenia w dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy faktycznie strona skarżąca już nie przebywała we wskazanym miejscu zamieszkania, gdyż w dniu [...] 2012 r. komornik sądowy skutecznie wykonał eksmisję polegającą na opróżnieniu lokalu położonego w tej miejscowości z osób i rzeczy tam się znajdujących. Wobec czego brak było przesłanki faktycznego przebywania strony we wskazanym lokalu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.