I SA/Wa 1465/12

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Burmistrza Miasta Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz współwłaścicieli E. M., K. K., J. F., R. M. i J. M. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętą pod drogę publiczną (część ul. [...]) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Pismem z dnia 5 grudnia 2005 r. E. i R. małżonkowie M. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w Z. przy ul. [...].

Wojewoda [...] - działając w oparciu o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...].

Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalił na rzecz E. i R. małżonków M. odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę gminną (część ulicy [...] w Z.), oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2 w obrębie [...].

Zaś Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - z uwagi na nieprawidłowości w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym.

Wobec śmierci R. M. organ zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie podjął je z udziałem spadkobierców wskazanych w postanowieniu Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie sygn. akt [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. na rzecz współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną - część ul. [...] w Z., zobowiązując do jego wypłaty Gminę Miasto Z. na rzecz E. M. w kwocie [...] zł za udział w [...] części oraz K. K., J. F., .R. M . i J. M. w kwocie po [...] zł. dla każdego z nich, za udziały po [...] częśći we współwłasności ww. gruntu zajętego pod drogę - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2011 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. W.

Dodał, że w dniu 30 stycznia 2012r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, która odbyła się z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego i w trakcie której wręczono obecnym na rozprawie kopie wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. - które były jej odpowiedzią na zarzuty E. M.. Przedstawiciel Burmistrza Miasta Z. podniósł, iż przedmiotowa działka nie jest uwidoczniona na mapie zasadniczej miasta Z., natomiast nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonej wyceny. Również współwłaściciele gruntu nie mieli uwag do przeprowadzonego postępowania odszkodowawczego i do operatu oraz zgodzili się z wartością nieruchomości ustaloną w przedstawionym operacie szacunkowym.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta Z. odwołał się od w/w decyzji podnosząc fakt, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] z obrębu [...] nie istnieje w ewidencji kartograficznej prowadzonej przez Starostę dla Miasta Z. i nie widnieje w księdze wieczystej KW nr [...], którą powołano w zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Stwierdził, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy także zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Dodał, iż analizując prowadzone przez Starostę [...] postępowanie odszkodowawcze nie zauważył żadnych uchybień, mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Podniósł również, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.): "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa".

W niniejszej sprawie wniosek został złożony w terminie – w dniu 5 grudnia 2005 r. – i została wydana przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę - Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę gminną - część ul. [...] w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2.

Następnie organ stwierdził, że w toku postępowania odszkodowawczego został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2011r., który może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Biegła określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości zajętej pod realizację inwestycji drogowej, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen transakcyjnych gruntów drogowych.

Wojewoda uznał, że sporządzony w sprawie operat nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych – zatem rozstrzygnięcie Starosty [...] jest prawidłowe, a zobowiązanie Gminy Miasta Z. do zapłaty odszkodowania za zajęcie ww. nieruchomości pod drogę publiczną nie budzi żadnych wątpliwości.

Odniósł się też do zarzutu zawartego w odwołaniu - że przedmiotowa działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 nie widnieje w księdze wieczystej KW nr [...], którą powołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji - stwierdzając, iż z odpisu ww. księgi, a także z akt sprawy wynika, że z nieruchomości oznaczonej jako działka o pow. [...] m2, opisanej w akcie notarialnym Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1999r., została odpisana powierzchnia [...] ha, opisana jako działka nr [...], której właścicielką w wyniku umowy darowizny powyższym aktem została HJ. F. Pozostała powierzchnia opisana jest w tym akcie notarialnym, jako działka nr [...] o pow. [...] m2, która stała się, stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, własnością Gminy Z. Z mapy geodezyjnej sporządzonej do celów prawnych w dniu 8 grudnia 2005 r. wynika, że nieruchomość stanowi działkę nr [...] o pow. [...] m2, zajętą pod drogę.

Dodał, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ww. ustawy przejście nieruchomości, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego stwierdza w decyzji deklaratoryjnej Wojewoda [...].

Ostateczna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi jakie nieruchomości lub ich części zostały zajęte pod drogi i czy drogi te mają status dróg publicznych, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., oraz który z podmiotów publicznoprawnych władał tą nieruchomością w tym dniu. W decyzji tej niezbędne jest wskazanie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. - ponieważ jest to jedna z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skoro więc w takiej decyzji ustala się na dzień 31 grudnia 1998 r. właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość.

Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 1311/07) gdzie orzekł, iż ustalenie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest niezbędne - jednakże w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w celu wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Na zakończenie swojego uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, że ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną - ulicę W. w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Oznacza to, iż funkcjonuje ona w obrocie prawym i stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W związku z tym uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie dają podstaw do uchylenia decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Miasta Z. - organ wykonawczy Gminy Miasta Z.

Skarżący ponownie powołał się na fakt, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] z obrębu [...] nie istnieje w ewidencji kartograficznej prowadzonej dla Miasta Z. i nie widnieje w księdze wieczystej KW nr [...], ani w żadnej innej księdze. Dodał, że – wbrew twierdzeniom Wojewody [...] - z odpisu z ww. księgi wieczystej nie wynika, aby od nieruchomości o powierzchni [...] m2 została odłączona powierzchnia działki nr [...]. Przedmiotowa księga wieczysta została założona jedynie dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a powoływanie się na opisany w ww. akcie notarialnym sporządzonym w 1999 roku, fakt przejścia na własność Gminy Z. działki nr [...] z mocy art.73 cyt. wyżej ustawy wydaje się nie mieć w tym przypadku żadnego uzasadnienia, gdyż Wojewoda potwierdził ten fakt dopiero w roku 2007, decyzją nr [...]. Ponadto Starosta [...], wydając decyzję o odszkodowaniu, posłużył się numerem działki, dla której sporządzona w roku 2005 mapa do celów prawnych do dnia dzisiejszego nie została wprowadzona do bazy mapy numerycznej dla Miasta Z.

Podkreślił, że w swoim odwołaniu nie zakwestionował prawa własności E. M., K. K., J. F., R. M. i J. M. w odniesieniu do gruntu stanowiącego działkę nr [...] tylko fakt, że Starosta [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. podał niewłaściwy nr księgi wieczystej, w której uregulowana jest powyższa działka i za którą Gmina ma wypłacić odszkodowanie (co znajduje potwierdzenie w zebranej dokumentacji). Zaś Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wydaną z naruszeniem prawa, wykazał się brakiem należytej staranności przy nadzorze organu pierwszej instancji.

Uznał, że ww. wada decyzji ustalającej odszkodowanie uniemożliwia wypłatę tego odszkodowania przez Gminę Z., gdyż organ administracji publicznej, który wydaje na ten cel środki publiczne, powinien mieć właściwą i zgodną z prawem podstawę do ich wydatkowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętą pod drogę publiczną - część ul. [...].

Sąd w całości podzielił zarzuty skargi, że postępowanie w przedmiotowej sprawie pod względem formalnym prowadzone było przez organy obu instancji w sposób niestaranny – w wyniku czego decyzja pierwszoinstancyjna zawiera błędy, które rzeczywiście uniemożliwiają jej wykonanie.

Przede wszystkim - na co zwrócił uwagę Burmistrz Miasta Z. – zasadniczą wadą tej decyzji było podanie niewłaściwego numeru księgi wieczystej działki za którą Miasto Z. miała wypłacić odszkodowanie. Zdaniem Sądu wada ta istotnie uniemożliwia wypłatę odszkodowania przez organ administracji publicznej, który wydaje na ten cel środki publiczne i musi mieć właściwą i zgodną z prawem podstawę do ich wydatkowania.

Błędne podanie numeru księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, za którą Miasto Z. ma wypłacić odszkodowanie ma istotny wpływu na uznanie prawidłowości rozstrzygnięcia. Nie można bowiem w decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) numeru księgi wieczystej przedstawiającej stan prawny danej nieruchomości, traktować jako cyfry, które nic nie znaczą. Numer księgi wieczystej pozwala bowiem autorytatywnie ustalić, komu i jakie przysługują prawa do danej nieruchomości. Zatem niewłaściwe wskazanie w decyzji numeru księgi wieczystej działki zajętej pod drogę publiczną nie ma charakteru oczywistej omyłki - ponieważ błąd rzutuje na ustalenia związane z wypłatą odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, a tym samym stanowi to naruszenie art. 7, 8, art. 77 § 1 kpa.

W aktach sprawy znajduje się wypis z księgi wieczystej KW nr [...] – z którego ewidentnie wynika, że dotyczy on tylko działki nr [...] z obrębu [...], której właścicielką jest J. F. na mocy umowy darowizny. Podstawą oznaczenia działki była mapa ewidencyjna sporządzona dnia [...] kwietnia 1999 r. – na której zaznaczona jest działka nr [...] oraz działka nr [...] (a nie nr [...]) z adnotacją, że ma do niej zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i stała się ona własnością Gminy Miasta Z. Taka sama adnotacja znajduje się w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1999 r. dotyczącym umowy darowizny. Natomiast w aktach sprawy nie ma żadnej innej mapy sporządzonej do celów prawnych na której byłaby zaznaczona działka nr [...].

Należy przy tym podkreślić, że dopiero w dniu 31 stycznia 2007 r. została wydana decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...].

Faktem jest również, iż decyzja ta jest podstawą do wydania decyzji zobowiązującej Gminę Miasto Z. do zapłaty odszkodowania i organ wydając decyzję odszkodowawczą jest związany oznaczeniem działki.

Jednakże biorąc pod uwagę fakt niewłaściwego wskazania numeru księgi wieczystej działki, za którą ma być wypłacone odszkodowanie, Sąd uchylił decyzję organu II instancji.

Sąd uznał, że Wojewoda [...] - rozpoznając ponownie sprawę - powinien w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zastosowania art. 136 kpa tj. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu skorygowania zaistniałych błędów oraz ewentualnej aktualizacji operatu szacunkowego – gdyż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Natomiast - gdyby okazało się to niemożliwe - to dopiero wtedy może skorzystać z uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, ponieważ wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi wyjątek od ww. zasady.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawny nr 2, s. 60).

Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd pragnie również podnieść, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2012 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2404/11 - także dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w sytuacji błędnego określenia nr księgi wieczystej.